II GSK 2904/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 897/14 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie udzielenia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie obrotu bronią i amunicją 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. K. na rzecz Komendanta Głównego Policji 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 897/14 oddalił skargę A. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opinii o osobie ubiegającej się o udzielenie koncesji na wykonywanie działalności w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią i amunicją. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Minister Spraw Wewnętrznych zwrócił się do Komendanta Policji w G.[...] o wydanie opinii w związku z wystąpieniem A. K. o udzielenie jej koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Komendant Wojewódzki Policji w G.[...] wydał negatywna opinię wobec wnioskującej o uzyskanie przedmiotowej koncesji. W uzasadnieniu wskazano, że Komendant Komisariatu Policji w S. (właściwego dla miejsca zamieszkania jak i prowadzenia działalności gospodarczej) wskazał, że wnioskodawczyni prowadzi działalność gospodarczą, gdzie obecnie wiodącą formą tej działalności jest, jak określono, ratownictwo drogowe (pomoc drogowa). Przedsiębiorca dysponuje w tym celu specjalistycznym sprzętem oraz bazą pojazdów samochodowych służących do realizacji usług. Ponadto z uzyskanych danych wynika, że na terenie prowadzenia działalności zgromadzony jest historyczny sprzęt militarny, w tym pojazdy wojskowe. Nadto jednostka Policji wskazała, że działalność gospodarczą A. K. realizuje z mężem R. K., który firmą zarządza. Jednakże z danych policyjnych wynika, że R. K. był w przeszłości kilkukrotnie skazany za przestępstwa umyślne, gdzie osobie stawiano zarzuty popełnienia przestępstw przeciwko mieniu, o podłożu seksualnym, a także dotyczące czynu karalnego związanego z materiałami wybuchowymi. Wobec R. K. stosowano środek zapobiegawczy w postaci aresztu tymczasowego oraz orzekano karę bezwzględnego pozbawienia wolności. Obecnie, jak wynika z ewidencji policyjnej, wobec R. K. toczy się kolejne postępowanie sądowe, gdzie wymienionego oskarżono o czyn karalny w postaci łapownictwa czynnego. Organ stanął na stanowisku, że zaistniała sytuacja, a w szczególności fakt bezpośredniego wspólnego prowadzenia działalności gospodarczej przez małżonków jest podstawą do wydania negatywnej opinii. Organ wywodził, że wprawdzie wnioskodawczyni A. K. spełnia wymagania techniczne dla uzyskania koncesji, jest osoba niekaraną i posiadającą pozytywną opinię policyjną, jednakże okoliczność wspólnego zarządzania przedsiębiorstwem wraz z mężem stanowi czynnik znacznego ryzyka dla udzielenia koncesji w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią i amunicją. A. K. wniosła zażalenie na to postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Komendant Główny Policji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 106 § 5 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267 dalej k.p.a.) oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1017, dalej: ustawa o wykonywaniu...) po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Komendant Główny Policji wskazał, że zgodnie z aktami sprawy i pomimo zapewnień ze strony A. K., iż to ona samodzielnie prowadzi działalność gospodarczą, ocena okoliczności sprawy nie pozwala na wydanie pozytywnej rekomendacji zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Komendant zwrócił uwagę, iż mąż wnioskodawczyni co zostało udowodnione przez Prokuraturę Rejonową w M. w przeszłości kierował przedsiębiorstwem skarżącej i na tle tych spraw miał stawiane zarzuty karne. Na obecnym etapie brak jest podstaw i dowodów, by zakładać, że w przyszłości będzie inaczej tj. iż mąż skarżącej nie będzie miał wpływu na funkcjonowanie i prowadzenie działalności gospodarczej. Organ podkreślił, że jest tutaj mowa o osobie, która popełniła w przeszłości kilka przestępstw zagrażających życiu i zdrowiu wielu ludzi oraz mieniu, w tym z użyciem przemocy. Komendant Główny Policji przywołał orzeczenia odnoszące się do męża wnioskodawczyni i zwrócił uwagę, że czyny zabronione mąż popełniał na przestrzeni wielu lat, a część z nich dotyczyła "zwalczania konkurencji" z użyciem niebezpiecznych materiałów. Obecnie również wobec męża wnioskodawczyni toczą się kolejne postępowania karne, związane z jego zakazanymi prawem działaniami w zakresie faktycznie prowadzonej działalności firmy Ratownictwa Drogowego A. A. K. Ostatecznie Komendant Główny Policji podniósł, że A. K. ubiega się o koncesję Ministra Spraw Wewnętrznych na obrót materiałami niebezpiecznymi, które same z siebie mają bezpośredni związek ze sferą ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o wykonywaniu ... ). Z przyczyn wyżej wskazanych organy Policji na podstawie art. 80 K.p.a. stwierdziły, że wnioskodawczyni (skarżąca) nie daje gwarancji, że udzielenie jej koncesji nie stworzy zagrożenia dla tych dóbr. A. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił, że podziela ocenę, że pozostawanie w bliskim związku z osoba karaną za popełnione przestępstwa przeciwko życiu i zdrowi oraz, na której spoczywają zarzuty związane z działalnością firmy prowadzonej przez osobę, która ubiega się o udzielenie koncesji wyklucza pozytywne zaopiniowanie osoby ubiegającej się o udzielenie koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie obrotu bronią i amunicją ze względu na zagrożenie porządku publicznego. W ocenie składu orzekającego, niewątpliwie wszelkie naruszenia norm prawnych, a zwłaszcza przestępstwa - naruszają porządek publiczny. Zaś ewentualny dostęp osoby, która przestępstwa popełnia do działalności związanej z obrotem bronią i amunicją może stanowić zagrożenie porządku publicznego. WSA odnosząc się do podniesionych w skardze i piśmie procesowym skarżącej argumentów, podkreślił, że czym innym jest formalne posiadanie działalności gospodarczej i fakt, że działalność ta jest zarejestrowana jedynie na skarżącą, a czym innym faktyczne zaangażowanie męża skarżącej w prowadzoną przez nią działalność, na co słusznie zwróciły uwagę organy Policji. Opinię w tym zakresie oprały przy tym nie na subiektywnym przekonaniu, lecz na skierowanym przeciwko mężowi R. K. akcie oskarżenia. Fakt, że sama skarżąca nie była karana nie wystarcza do wyrażenia opinii pozytywnej. Organy słusznie zwróciły uwagę na powiązania osobowe skarżącej, i trafnie w ocenie Sądu wyraziły opinię, że pozostawanie w bliskim związku z przestępcą mogącym mieć dostęp do prowadzonej przez skarżącą firmy, nie pozwala na pozytywne zaopiniowanie osoby ubiegającej się o uzyskanie koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie obrotu bronią i amunicją ze względu na zagrożenie porządku publicznego. A. K. złożyła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie Sądu I instancji wnosząc o jego uchylnie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skargą kasacyjną skarżąca zarzuciła: I. naruszenia przepisów postępowania: - art. 141 § 4 p.p.s.a. w ten sposób, że strona w uzasadnieniu wyroku nie uzyskała odpowiedzi na przedstawione przez nią kwestie i wątpliwości, a to przez pominięcie milczeniem bądź zbycie ogólnikami zarzutów strony w kwestii błędnej i dowolnej wykładni przepisów art. 7 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o wykonywaniu ...) oraz nie wyjaśnienie związku między pozostawaniem w związku małżeńskim a ubieganiem się skarżącej o koncesję w zakresie obrotu bronią i amunicją w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy; - art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na braku rzetelnej oceny ustaleń organu pod względem zgodności z prawem, co bezpośrednio miało wpływ na wynik sprawy, bowiem sąd bazując na błędnych i lakonicznych ustaleniach organu (bez ich obligatoryjnej kontroli), nie zbadał dokładnie kwestii zagrożenia dla porządku publicznego, której brak spowodował, że rozstrzygniecie organów I i II instancji jest niekorzystne dla skrżącej; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. polegającym na bezpodstawnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie organy Policji obu instancji nie dopuściły się naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 7,77 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. oraz art. 7 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu ...), mimo że niewłaściwie i nierzetelnie przeprowadziły postępowanie i w konsekwencji wydały opinię, która ze względu na nie wyjaśnienie zagrożenia dla porządku publicznego przez skarżącą i ustalenia faktyczne nie odnoszące się bezpośrednio do niej lecz do jej męża, nie posiada przymiotu opinii, II. naruszenia przepisów prawa materialnego: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o wykonywaniu ( ...) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przez przyjęcie, że pozostawanie w związku małżeńskim z osobą karaną odnosi bezpośredni skutek wobec osoby ubiegającej się o koncesję w oparciu o cyt. ustawę, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o wykonywaniu (...) poprzez ocenę Sądu, iż organy administracji publicznej I i II instancji dokonały swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w oparciu o art. 80 k.p.a., tj. na podstawach zawartych w art. 174 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację przedstawionych zarzutów. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddanie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postęptępownia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy, zatem rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogły uwzględniać jedynie ewentualne naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd. Uzasadnienie kasacji powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia tylko zarzuty dotyczące naruszenia tych przepisów prawa, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Sąd ten nie może również zastępować strony i precyzować, czy też uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Należy przy tym podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych (art. 175 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej. Jeżeli skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach zaskarżenia, co w niniejszej sprawie ma miejsce, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ocenę zarzutów, które oparte zostały na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie wyjaśnieniem, że o ich skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Tymczasem w skardze kasacyjnej brak jest w tym zakresie jakiegokolwiek uzasadnienia. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W świetle stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122), które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, powołany wyżej przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca w okolicznościach sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane od wyroku. Przedstawia bowiem stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Natomiast, czego nie bierze pod uwagę skarga kasacyjna, ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 119/09; LEX nr 590810). Toteż, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, wyjaśnił w sposób wystarczający zastosowane przepisy prawa, a polemika skarżącego ze stanowiskiem Sądu nie może uzasadniać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutów naruszenie prawa procesowego podniosła również zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegający na niewłaściwym i nierzetelnym przeprowadzeniu postępowanie i w konsekwencji wydanie opinię, która ze względu na nie wyjaśnienie zagrożenia dla porządku publicznego przez skarżącą i ustalenia faktyczne nie odnoszące się bezpośrednio do niej, lecz do jej męża, nie posiada przymiotu opinii. Rozważania dotyczące powyższego zarzutu poprzedzić należy uwagami natury ogólnej. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest jego rozpatrzenie. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zasada swobodnej oceny dowodów, obowiązująca w postępowaniu administracyjnym (art. 80 k.p.a.), nie oznacza jednakże dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodu, lecz jego ocenę wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, a więc wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (Borkowski J. glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93 P OSP 1994/7-8/131 - t.1). Ocena dowodów jest "czynnością myślową" i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego myślenia (W. Berutowicz, PC, s. 192), nie powinna uchybiać zasadom logiki (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 156). Organ administracji publicznej może zatem wysnuwać z zebranego materiału dowodowego tylko wnioski logicznie uzasadnione. Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem organ orzekający ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego (dowodowego) na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego (J. Wróblewski, Sądowe stosowanie... , s. 197). Proceduralnym warunkiem prawidłowości oceny wyników postępowania dowodowego jest zgromadzenie i przeprowadzenie dowodów zgodnie z przepisami kodeksu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym sprawia, że ocena wyników postępowania dowodowego będzie wadliwa z tego powodu, że jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, że organy nie uchybiły powyższym zasadom. Zauważyć trzeba, że ustawa nie zawiera szczegółowych regulacji, co do zakresu i przedmiotu opinii, organy policji - kierując się względami wykładni funkcjonalnej przepisu art. 7 ust. 2 ustawy o wykonywaniu (...) w związku z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej właściwie przyjęły, że postanowienie opiniujące w sprawie wniosku o wydanie koncesji winno odwoływać się do przepisów o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią oraz amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, określających przesłanki odmowy koncesji. Ratio legis instytucji współdziałania, wynikającego z art. 7 ust. 2 ustawy o wykonywania (...) uzasadnione jest ścisłym związkiem prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie ustalonym ustawą z bezpieczeństwem państwa i porządku publicznego (wymaga ono zgody organu administracji publicznej wyrażonej decyzją administracyjną). Opinia organu policji stanowi swoista rekomendację, że działalność podmiotu któremu koncesja ma być udzielona, nie będzie zagrażać porządkowi publicznemu. Opinia ta jest wydawana w ramach współdziałania organów zgodnie z art. 106 k.p.a. Jest to forma współdziałania organów administracji publicznej polegająca na tym, że jeden z organów jest zobowiązany przed podjęciem decyzji do zasięgnięcia opinii innego organu, ale opinią nie jest prawnie związany. Ukształtowanie treści decyzji należy zatem wyłącznie do kompetencji organu administracji, a organ współdziałający ma kompetencję ustawową wyłącznie do zajęcia stanowiska w sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ. Zauważyć należy, że opinia wydana w trybie art. 106 § 2 k.p.a. stanowi tylko jeden z elementów materiału zgromadzonego w sprawie. Jej treść oczywiście może zaważyć na rozstrzygnięciu, ale nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego. Argumentacja wskazana w opinii powinna być przedmiotem wnikliwej oceny organu wydającego decyzję oraz takiej samej kontroli Sądu rozpoznającego skargę na postanowienie zawierające opinię. Komendant Główny Policji stwierdził, że poczynione w sprawie ustalenia wystarczają do wydania negatywnej opinii. Na poparcie stanowiska odwołał się do okoliczności związanych z wielokrotną karalnością męża skarżącej kasacyjnie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się z organem, że poczynione ustalenia dotyczące karalności męża skarżącej kasacyjnie uzasadniają stanowisko, że będąc w związku małżeńskim z osobą, która de facto prowadzi doniosłą rolę w jej firmie może mieć dostęp do wszelkich informacji i dokumentów firmy, co nie pozwala na pozytywne zaopiniowanie jej wniosku o uzyskanie koncesji ze względu na zagrożenie porządku prawnego. Wniosek taki jest wnioskiem logicznie uzasadnionym, który można wysnuć z zebranego materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie nie narusza to zasadę poprawności logicznego myślenia. Argumentacja wskazana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uzasadniał w sposób rzeczywisty i przekonywujący możliwość występowania zagrożeń dla porządku prawnego. Organy wydały swoje opinie w oparciu o materiał dowodowym, a nie na subiektywnym przekonaniu. Komendant Główny Policji w opinii powołał się na wyrok Sądu Okręgowego w G.[...] z dnia [...] czerwca 2001 r., sygn. akt [...], Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] grudnia 2000 r., sygn.. akt [...], a także na notatkę z dnia 30 września 2013 r. Zauważyć należy, że mąż skarżącej kasacyjnie przestępstwa popełniał na przestrzeni wielu lat, a część z nich dotyczyła "zwalczania konkurencji" z użyciem niebezpiecznych materiałów. Ostatnio R. K. był karany w 2010 r., a obecnie toczy się przeciwko niemu kolejne postepowanie karne, związane z jego zakazanymi prawem działaniami w zakresie faktycznie prowadzonej działalności firmy Ratownictwo Drogowe A. A. K. W okolicznościach wskazanych wyżej sam fakt spełnienia przez skarżąca kasacyjnie warunku niekaralności jako odrębnej przesłanki wniosku o koncesję nie jest wystarczającym. Pozostawanie bowiem w bliskim związku z przestępcą, która ma bezpośredni dostęp do jej firmy, który pracuje w tej firmie, może stanowić zagrożenie dla porządku publicznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie organy właściwie zastosowały art. 7 ust. 2 ustawy o wykonywaniu ( ...). Zgodnie z art. 7 ust 1 i 2 ustawy wykonywaniu ( ... ) koncesji na wykonywanie działalności, o której mowa w art. 6 ust 1, zwanej dalej "koncesją", udziela, odmawia udzielenia, zmienia, cofa lub ogranicza jej zakres, w drodze decyzji, minister właściwy do spraw wewnętrznych, zwany dalej "organem koncesyjnym". Przed udzieleniem koncesji organ koncesyjny jest obowiązany, a przed wydaniem innych decyzji, o których mowa w ust. 1, może zasięgnąć opinii ministra właściwego do spraw gospodarki, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i właściwego komendanta wojewódzkiego Policji. Z powyższego przepisu wynika uprawnienie organów Policji do wydania opinii wobec A. K. ubiegającej się o uzyskanie koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie obrotu bronią i amunicją. Wobec tego, że mąż skarżącej kasacyjnie był kilkakrotnie karany za popełnienie przestępstw przeciwko życiu i zdrowiu, a także mieniu oraz w dacie wydawania opinii skierowano przeciwko niemu akt oskarżenia, w którym oskarżono go o popełnienie przestępstw związanych z działalnością firmy Ratownictwo Drogowe "A.", z którego wynika również, że to on faktycznie kierował działalnością firmy, opinia była negatywna. Podkreślić jeszcze raz należy, że opinia ta jest tylko oceną faktów, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Organ ten powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej oceny. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.