II SA/Po 272/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi H. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie (dalej również: Kolegium), w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na wniosek H. A., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), którą odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr[...] Wójta Gminy K. z dnia [...] 2012 r. znak [...] wydanej w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę gruntu nr ewid. [...], będącej własnością H. A.- ustalającej na podstawie art. 145 ust. 1, art. 146 oraz art. 148 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, z późn. zm. - dalej: u.g.n.) opłatę adiacencką w wysokości [...] zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej kanalizacji sanitarnej. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. Kolegium wyjaśniło, że na wniosek H. A. zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K z dnia [...] 2012 r. znak [...] wydanej w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Dalej Kolegium wyjaśniło, że w decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. nie dopatrzyło się przesłanek stwierdzania nieważności decyzji Wójta Gminy K z dnia [...] 2012 r., o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.; zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] wykazana jest jako grunt orny (symbol RIIIB o pow. [...] ha) oraz użytki rolne zabudowane (symbol B-RIIIb o pow. [...] ha); opłata adiacencka została ustalona wyłącznie w stosunku do części działki – użytków rolnych zabudowanych, tj. powierzchni [...] m². wydanej w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę gruntu nr ewid. [...], będącej własnością H. A. - ustalającej opłatę adiacencką w wysokości [...] zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej kanalizacji sanitarnej. Dalej organ wyjaśnił, że rozstrzygając sprawę ustalił, iż zabudowania na działce nr [...] są zabudowaniami wieloletnimi z czasów, gdy przepisy prawa nie przewidywały wydania decyzji o warunkach zabudowy, wobec czego działka ta zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarstwa rolnego - przy czym brak jest decyzji o warunkach zabudowy; z uwagi na charakter zabudowy właściciel tej nieruchomości niewątpliwie odnosi realne korzyści z faktu podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej. Kolegium wskazało, że H. A. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł naruszenie art. 92 ust. 2 u.g.n. polegającej na niewłaściwej wykładni tego przepisu, bowiem wynika z niego, że opłatę adiacencką można ustalić jedynie w stosunku do tych gruntów rolnych i leśnych, dla których ustalone zastały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a dla działki nr [...] brak jest takiej decyzji, zaś działka ma wyłącznie charakter rolny; ponadto zaskarżona decyzja narusza normę konstytucyjną sformułowana w art. 7 Konstytucji RP. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Kolegium przedstawiło przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a. i odniosło się szczegółowo do zarzutu dotyczącego przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., argumentując, że decyzja o opłacie adiacenckiej nie jest dotknięta wadą w postaci rażącego naruszenia prawa. W tym zakresie Kolegium przywołało treść art. 143 ust. 1 u.g.n. i wyjaśniło, że znajdujący odpowiednie zastosowanie przepis art. 92 ust. 2 u.g.n. stanowi, iż za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazywane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołując się na wczesnej już przedstawione dane z rejestru gruntów oraz stan zagospodarowania działki nr [...], Kolegium stwierdziło, że dosłowne rozumienie przepisu art. 92 ust. u.g.n. prowadziłoby do sytuacji, w której opłata adiacencka nie byłaby ustalana w stosunku do tych działek, które zostały zabudowane na podstawie innych aktów administracyjnych niż decyzja o warunkach zabudowy iż zagospodarowania terenu, będące jednak wcześniejszym odpowiednikiem obecnej "decyzji o warunkach zabudowy lub zagospodarowania terenu". Zdaniem organu, ze względu na charakter i czas powstania zabudowy działki nr [...] oraz cel przepisów chroniących właścicieli gruntów rolnych przed obowiązkiem uiszczania opłat adiacenckich, brak jest podstaw wyłączenia tej działki spod działania przepisów dotyczących możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej, , skoro właściciel nieruchomości niewątpliwie donosi realne korzystki z faktu podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej, które to podłączenie spowodowało wzrost wartości nieruchomości, konsekwencją czego jest ustalenie opłaty adiacenckiej. W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2014 r. H. A., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2013 r. w całości i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy, tj. stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K z dnia [...] 2012 r., względnie przekazania sprawy organowi. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 92 ust. 2 u.g.n. polegające na "nieuzasadnionej" wykładni tego przepisu, wyłącznie w celu "usprawiedliwienia" oczywiście sprzecznej z powołanym przepisem decyzji Wójta Gminy K z dnia [...] 2012 r., mimo że nawet w samym uzasadnieniu organ wskazuje na okoliczności, które uzasadniają wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Wójta Gminy K. W uzasadnieniu podniósł, ze z przepisu art. 92 ust. 2 u.g.n. jednoznacznie wynika (expressis verbis), że opłatę adiacencką można ustalić jedynie od tych gruntów rolnych i leśnych, dla których ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a dla działki nr [...] brak jest takiej decyzji, działka ta ma wyłącznie rolny charakter, wobec czego brak podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej w stosunku do tej działki. W konsekwencji skarżący uznał, że decyzja Wójta Gminy K z dnia [...] 2012 r. jest oczywiście niezgodna z przywołanym przepisem, a zatem decyzja ta wydana jest z rażącym naruszaniem prawa, co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 i 2 k.p.a. Zdaniem strony istotny w sprawie jest fakt, że dla przedmiotowej działki nigdy nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zaś to, czy decyzja taka musiała być wydana czy też nie - w świetle obowiązujących przepisów, wobec czego zaskarżona decyzja stanowi jaskrawy przykład naruszenia zasady z art. 7 Konstytucji RP. Nadto zarzucił Kolegium, że nie wskazało, jakie przepisy prawa powszechnie obowiązującego rzekomo miały obowiązywać poprzednio, a które mogły nie przewidywać obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w przywołanym przepisie art. 92 ust. 2 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wnioski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie Kolegium, rozstrzygając w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K z dnia [...] 2012 r. wydanej w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 ust. 1, art. 146 oraz art. 148 ust. 1 i 4 u.g.n., błędnie zinterpretowało przepis art. 92 ust. 2 u.g.n, kwestia ta ma podstawowe znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym - weryfikacji decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem sporu, ze względu na wskazaną przez stronę przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z rażącym naruszeniem prawa, jest interpretacja przepisu art. 92 ust. 2 w zw. z art. 143 ust. 1 u.g.n. Od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy dalsza ocena, czy Wójt Gminy K, wydając decyzję z dnia [...] 2012 r., naruszył ten przepis i czy naruszenie takie miało charakter rażącego naruszenia prawa. Przepis art. 143 ust. 1 u.g.n. [aktualnie: Dz.U. z 2014 r., poz. 518, z późn. zm.] przewiduje, że przepisy rozdziału 7, regulującego udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Przepis art. 92 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 92 ust. 2 u.g.n. stanowi natomiast, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei pojęcie użytków rolnych ma charakter formalny; grunt jest użytkiem rolnym, gdy figuruje jako taki w ewidencji gruntów. Zatem nieruchomość wykazana w ewidencji gruntów jako grunty rolne jest równoznaczne z wykorzystywaniem jej na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n (por. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 545/07, LEX nr 480113 i WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 543/07, LEX nr 489576). Zmiana przepisu art. 143 ust. 1 u.g.n. poprzez dodanie drugiej części pierwszego zdania "a w przypadku (...)" oraz dodania zdania drugiego, jak i przepisu art. 92 u.g.n. poprzez dodanie ust. 2 nastąpiła w tym samym czasie ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492), która weszła w życie w dniu 22 września 2004 r. W tym czasie obowiązywała już ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012 r., poz. 647, z późn. zm. - dalej: u.p.z.p.), która w art. 4 ust. 2 mówi o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które są ustalane w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (pkt 1) lub decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2). Z kolei art. 6 ust. 2 pkt 1 mówi o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest wydawana w sytuacji, gdy dla danego ternu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Pojęcie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zatem nazwę zbiorową na określenie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, o której mowa w art. 50 ust. 1 u.p.z.p., oraz decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast pod poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 - z późn. zm.) zmiana zagospodarowania terenu, w szczególności jego zabudowa, wymagała ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymagała budowa, dla której przepisy Prawa budowlanego przewidują obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (art. 39 ust. 1 i 2). Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następowało, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych (art. 40 ust. 1). Gruntami rolnymi w rozumieniu przepisów art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205, z późn. zm.) są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1), jak również m.in. grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (pkt 3) i grunty pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych (pkt 4). W rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. nr 38, poz. 454, z późn. zm.) wskazano w § 67, że użytki gruntowe dzielą się m.in. na grunty rolne (pkt 1) oraz grunty zabudowane i zurbanizowane (pkt 3), a w § 68 ust. 1, że grunty rolne dzielą się m.in. na użytki rolne (pkt 1), do których zalicza się grunty orne, oznaczone symbolem - R (lit. a) i grunty orne zabudowane, oznaczone symbolem - Br (lit. e). Mając na uwadze analizę powyższych przepisów stwierdzić należy, że brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że ustawodawca, wprowadzając w życie przepisy art. 143 ust. 1 i art. 92 ust. 2 u.g.n. w nowym brzmieniu, miał intencję wyłączenia z kategorii nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne takich nieruchomości, dla których uprzednio ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu poprzednio obowiązującej ustawy lub innych warunków realizacji inwestycji w rozumieniu ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. nr 17, poz. 99, z późn. zm.) czy wcześniejszej ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1975 r. nr 11, poz. 67 - z późn. zm.) - i przepisach wykonawczych do tych ustaw. Jeśli nieruchomość (działka) figuruje w rejestrze gruntów jako użytek rolny lub leśny, to tym samym jest nieruchomością wykorzystywaną rolniczo w rozumieniu przepisu art. 143 ust. 1 u.g.n. - i jeżeli nie zostały dla niej ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu przepisów ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, to co do takiej nieruchomości zastosowanie znajduje wyłączenie, o którym mowa w art. 143 ust. 1 in fine w zw. z art. 92 ust. 2 u.g.n. Innymi słowy, co do zasady tylko wtedy nie można zaliczyć nieruchomości wpisanej do rejestru gruntów jako grunt rolny do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 u.g.n. w sytuacji, gdy dla nieruchomości tej ustalone zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarazem brak jest również podstaw do uznania, że każda działka w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n., dla której ustalono warunki zabudowy zagrodowej, nie jest już z tego powodu nieruchomością wykorzystywaną na cele rolne, skoro zabudowa zagrodowa ściśle wiąże się z gospodarstwem rolnym i pozostaje z nim w związku funkcjonalnym (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 888/13, LEX nr 1401720). W niniejszej sprawie, w której sposób zagospodarowania nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], jak i jej oznaczenie w ewidencji gruntów i budynków jest w zasadzie bezsporny, Kolegium błędnie zinterpretowało przepis art. 92 ust. 2 w zw. z art. 143 ust. 1 u.g.n., wskutek czego nie stwierdziło po stronie Wójta Gminy K naruszenia tego przepisu w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] 2012 r. znak [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości bliżej opisanej w tej decyzji. Przy czym przedstawiona przez Kolegium interpretacja przepisu art. 92 ust. 2 u.g.n. była niejasna, na co trafnie zwrócił uwagę skarżący, skoro odwoływała się do bliżej nieokreślonych aktów administracyjnych będących domniemanymi odpowiednikami obecnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy dla omawianej nieruchomości nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Ubocznie należy również podnieść, że charakter zabudowy występującej na nieruchomości nie został przez Kolegium należycie odniesiony do obowiązujących przepisów, w szczególności poprzez pominięcie wyjaśnienia, czy jaki jest charakter zabudowy znajdującej się na działce skarżącego (działka nr [...]), na części wykazanej w ewidencji gruntów jako użytki rolne zabudowane (symbol B-RIIIb o pow. [...] ha) - czy jest to zabudowa mieszkalna, czy też w istocie zabudowa zagrodowa. W tym zakresie Kolegium dopuściło się naruszenia przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji popełnienia wyżej omówionych uchybień Kolegium nie oceniło też, czy błędna wykładnia i zastosowanie przepisów art. 143 ust. 1 i art. 92 ust. 2 u.g.n. przez Wójta Gminy K w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej stanowiły rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym zakresie należy wyjaśnić, że w przekonaniu Sądu zastosowanie przepisów o opłacie adiacenckiej do nieruchomości wyłączonych spod działania przepisów uzasadniających ustalenie takiej opłaty stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie opłaty adiacenckiej jest w pierwszym rzędzie ocena, czy w danej sprawie przepisy rozdziału 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami zatytułowanego: Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej mogą być w ogóle zastosowane do danej nieruchomości. Stwierdzone uchybienia Kolegium miały niewątpliwy wpływ na wynik sprawy, skoro organ ten uznał, że Wójt Gminy K nie naruszył przepisów o opłacie adiacenckiej, mimo że do takiego naruszenia prawa materialnego po stronie Wójta niewątpliwe doszło. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i określił, że nie może ona zostać wykonana. Ponownie rozpatrując sprawę, Kolegium uwzględni przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku wykładnię prawa materialnego oraz usunie braki wynikłe z naruszenia przepisów postępowania. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy, uwzględniając wysokość poniesionych prze stronę kosztów sądowych oraz korzystanie z zastępstwa procesowego.