II SA/Po 229/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi C. C. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 500,- (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wojewoda Wielkopolski, w wyniku rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji wskutek wniesienia odwołania przez Miasto P., decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] (znak [...]), którą organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i wydał C. C. pozwolenie na budowę myjni [...] wraz z infrastrukturą na działce nr [...] w [...] przy ul. [...]. Przedmiotowe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym. W dniu 25 września 2013 r. do Starostwa Powiatowego w P. wpłynął wniosek C. C. (reprezentowanego przez pełnomocnika) w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla wyżej opisanej inwestycji. Za stronę postępowania został uznany przez organ I instancji tylko inwestor. Starosta [...] – uznając, że decyzja została wydana na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w [...] w rejonie ulic: [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] 2013 r. – decyzją nr [...] z dnia [...] 2013 r. zatwierdził przedłożony przez inwestora projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę. Decyzję inwestor odebrał w dniu 17 października 2013 r. W dniu 31 października 2013 r. - w terminie do wniesienia odwołania przez strony postępowania do organu I instancji wpłynęło odwołanie Burmistrza Miasta P. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2013 r., która została doręczona Gminie w dniu 18 października 2013 r. W załączeniu do odwołania Burmistrz przedstawił kopię pisma z dnia 19 czerwca 2013 r, skierowanego do inwestora, w którym stwierdził, że inwestycja jest niezgodna z uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w [...] w rejonie ulic: [...], obręb [...], ark. [...] (dalej: "plan miejscowy" lub "m.p.z.p."). Wojewoda Wielkopolski w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. stwierdził, że to na etapie weryfikacji projektu budowlanego następuje określenie stron postępowania. Powołując się na przepisy art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r, poz. 1409, z późn. zm.) i wskazując, że ten ostatni przepis stanowi lex specialis względem art. 28 k.p.a., organ II instancji stwierdził, że Miasto P. nie zostało przez Starostę [...] uznane za stronę postępowania, a sama decyzja z dnia [...] 2013 r. została doręczona Burmistrzowi Miasta P. do wiadomości, wobec czego wezwał Burmistrza do wskazania numeru ewidencyjnego działki będącej własnością Miasta P., która znajdowałaby się na obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Wojewoda zwrócił uwagę na wskazane przez Burmistrza (w piśmie z dnia 3 grudnia 2013 r.) działki nr [...] i [...] będące własnością Miasta P. oraz działka nr [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa, której dysponentem jest Gmina, uznając, że działki nr [...] i [...] znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy pozwolenie na budowę, bowiem wpłynie na sposób korzystania i gospodarowania drogą (droga nie jest przystosowana do wzmożonego ruchu ulicznego), którą stanowią te działki, a z której będzie odbywał się wjazd na działkę objętą inwestycją. Ponadto Wojewoda zauważył, że inwestor nie do łączył do projektu budowlanego "decyzji uzgadniającej ww. zjazd", a zachodzi potrzeba uzgodnienia z właścicielem drogi zachowania bezpieczeństwa ruchu, a tym samym i tego, czy zjazd nie wymaga przebudowy. Odwołując się również do przepisów § 77 i § 113 ust. 5 i 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, organ odwoławczy uznał, że akt zlokalizowania określonego zjazdu do obiektu z drogi gminnej ogranicza swobodę gminy w zagospodarowaniu terenu obejmującego dany odcinek drogi, w związku z czym Miasto P. powinno być uznane za stronę postępowania. Odnosząc się merytorycznie do projektu budowlanego, organ II instancji powołał się na treść art. 35 Prawa budowlanego, i podniósł, że jego wątpliwości dotyczą w szczególności zgodności zamierzenia budowlanego z zapisami planu miejscowego, obowiązującego od dnia [...] 2013 r. (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2013 r., poz. [...]), a zatem obowiązującego w chwili składania wniosku przez inwestora, co miało miejsce w dniu 25 września 2013 r. W tym zakresie organ odwoławczy stwierdził, że działka nr [...] położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], a szczegółowe parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla takiego terenu został ustalony w § 9 planu miejscowego. Wojewoda przywołał brzmienie § 9 pkt 2 lit. a tiret pierwsze planu, stwierdzając, że na tym terenie dopuszczono lokalizację "zabudowy usługowej jako funkcji samodzielnej: usług nieuciążliwych: towarzyszących funkcji mieszkaniowej w zakresie usług oświaty, kultury, handlu o powierzchni sprzedaży nie więcej niż 200 m², bankowości, administracji, sportu, turystyki i rekreacji, zdrowia i opieki społecznej, gastronomii, obsługi biurowej". Ponadto Wojewoda wskazał na wyjaśnienia Burmistrza Miasta P. zawarte w piśmie z dnia 3 grudnia 2013 r. co do rozumienia powołanego przepisu i stwierdził, że organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, powinien ocenić zgodność przedmiotowego zamierzenia budowlanego z przepisami planu miejscowego. Organ II instancji stwierdził również, że projekt budowlany nie jest kompletny w rozumieniu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem nie został on sprawdzony, a jedynie wykonany przez osoby posiadające zgodnie z art. 14 tej ustawy odpowiednie uprawnienia budowlane, natomiast ustawodawca zwolnił z obowiązku sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego jedynie projekty obiektów budowlanych o prostej konstrukcji, wskazanych w art. 20 ust. 3 Prawa budowlanego, a myjnia [...] nie mieści się we wskazanym katalogu takich obiektów. W ocenie organu odwoławczego, to organ I instancji powinien w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy wydać właściwe rozstrzygniecie, należycie je uzasadniając zgodnie z wymaganiami art. 107 k.p.a. W skardze na decyzję kasacyjną Wojewody z dnia [...] stycznia 2014 r. inwestor C. C. domagał się uchylenia tej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 20 ust. 3 pkt 2, art 28 ust. 2 i art. 35 Prawa budowlanego. Podniósł, że w jego ocenie Miasto P. reprezentowane przez Burmistrza nie jest stroną postępowania, gdyż chociażby w piśmie z dnia 31 października 2013 r. nie zgłosił żądania uznania za stronę tego postępowania, a ponadto nie każdy właściciel działki sąsiedniej względem nieruchomości objętej inwestycją leży w obszarze oddziaływania obiektu, gdyż w przeciwnym razie gmina lub zarządca drogi gminnej powinien automatycznie stawać się stroną w każdym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, skoro każda projektowana inwestycja musi mieć dostęp do drogi publicznej. Zdaniem strony ani Burmistrz Miasta P. ani skarżony organ nie wskazali takiego przepisu materialnego prawa administracyjnego, z którego wynika ograniczenie w korzystaniu przez Miasto P. z nieruchomości stanowiących ogólnodostępną drogę gminną - działek nr [...] [...], [...]. Ponadto zarzucił, że argumenty Wojewody uzasadniające wydanie zaskarżonej decyzji koniecznością uzgodnienia lokalizacji i przebudowy zjazdu z właścicielem drogi są chybione z uwagi na uzyskanie przez inwestora (dołączonej do skargi) pozytywnej decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] 2013 r. [znak [...]] zezwalającej na lokalizację zjazdu na działkę nr [...] z działek nr [...] i [...] oraz [...], stanowiących drogę na ul. [...]. Skarżący zarzucił także Wojewodzie, że – co jest niedopuszczalne – błędnie przywołał brzmienie § 9 pkt 2 lit. a tiret pierwsze planu, gdyż w jego opublikowanym tekście po wyrażeniu "funkcji samodzielnej" znajduje się średnik, a nie dwukropek, co zupełnie zmienia znaczenie tego akapitu, gdyż średnik jest oddzielającym znakiem interpunkcyjnym służącym do oddzielania pojedynczych zdań, samodzielnych pod względem myślowo-pojęciowym, zaś dwukropek wyliczeni terminów wprowadzonych zbiorowo – w formie ogólnej – w poprzedniej frazie. W konsekwencji skarżący uznał, że Starosta [..] prawidłowo odczytał treść planu miejscowego, twierdząc, że dopuszcza on zabudowę usługową jako funkcję samodzielną i nie wskazuje w tym zakresie zamkniętego katalogu, który jest przypisany do usług nieuciążliwych towarzyszących funkcji mieszkaniowej; zdaniem strony dwie części tekstu zawarte w przywołanym przepisie powinny być traktowane oddzielnie: 1) "zabudowa" usługowa jako funkcja samodzielna, 2) usługi nieuciążliwe: towarzyszące funkcji mieszkaniowej w zakresie usług oświaty, handlu o powierzchni sprzedaży nie więcej niż 200 m², bankowości, administracji, sportu, turystyki i rekreacji, zdrowia i opieki społecznej, gastronomii, obsługi biurowej. Zdaniem skarżącego myjnia [...] mieści się w katalogu otwartym zabudowy usługowej jako funkcji samodzielnej, a Burmistrz Miasta P. nie jest uprawniony do wydawania jakichkolwiek interpretacji zapisów planu miejscowego, wobec czego Wojewoda niesłusznie posiłkuje się pismem tego organu. Ponadto skarżący podniósł, że Wojewoda błędnie zinterpretował i w konsekwencji naruszył art. 20 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż w ocenie strony i projektantów przedmiotowej myjni obiekt ten jest ewidentnym przykładem obiektu budowlanego o prostej, modułowej konstrukcji – łatwej do postawienia i z pewnością konstrukcja przedmiotowej myjni nie jest bardziej skomplikowana od "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" podanego w przywołanym przepisie jako przykład obiektu o "prostej konstrukcji". W ocenie inwestora zaskarżona decyzja godzi w jego prawo własności i wolność zagospodarowania nieruchomości, gdyż od wydanego zgodnie z prawem pozwolenia na budowę nieuprawnione odwołanie wniósł podmiot niebędący stroną postępowania, który nie zgłosił żądania uznania za stronę – co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. pełnomocnik uczestnika - Miasta P. wniósł o oddalenie skargi, podzielając w całości stanowisko Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiot zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie stanowi decyzja Wojewody Wielkopolskiego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylająca decyzję Starosty [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę myjni [...] w wyżej opisanej lokalizacji. Decyzja organu I instancji wydana została na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623). W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu dotyczącego legitymacji Miasta P. do występowania jako strona w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Otóż kwestia ta ma podstawie znaczenie dla oceny zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że w razie uznania, iż rzeczona Gmina nie jest stroną postępowania, gdyż nie legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, organ II instancji obowiązany byłby umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., o ile wcześniej w postępowaniu wstępnym nie wydałby na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania - przy założeniu, że dana gmina jako właściciel drogi publicznej, z której wjazd obydwa się na nieruchomość objętą pozwoleniem na budowę, w ogóle nie może być stroną postępowania w tym przedmiocie. Wydanie decyzji merytorycznej lub kasacyjnej w sytuacji, w której podmiot wnoszący odwołanie nie był stroną postępowania stanowiłoby tego rodzaju naruszenie prawa materialnego i procesowego, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniając już tylko z tej przyczyny uchylenie zaskarżonej decyzji. Podstawowym przepisem określającym, kto jest stroną postępowań o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z nim stronami takich postępowań są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 powołanej ustawy. Za taki obszar powołany przepis uznaje teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowania tego terenu. Na gruncie niniejszej sprawy dla oceny zasadności tego zarzutu skargi podstawowe znaczenie ma fakt, że stanowiące fragment układu komunikacyjnego ul. [...], odpowiednio oznaczone w planie miejscowym: działka nr [...] stanowiąca teren drogi wewnętrznej oznaczonej symbol [...] i działka nr [...] stanowiąca pas drogowy drogi publicznej zbiorczej oznaczonej symbol [...] są własnością Miasta P., a działka nr [...] stanowiąca pas drogowy drogi publicznej zbiorczej oznaczony symbolem [...] jest własnością Skarbu Państwa, której dysponentem jest Miasto P. Jak trafnie zauważył Wojewoda, Miasto P. nie zostało przez Starostę [...] uznane za stronę postępowania, a sama decyzja z dnia [...] 2013 r. została doręczona Burmistrzowi Miasta P. do wiadomości (w dniu 28 października 2013 r.), niemniej jednak w terminie biegnącym dla stron postępowania (pełnomocnik inwestora odebrał decyzję w dniu 17 października 2013 r. - adnotacja i potwierdzenie na decyzji znajdującej się w aktach postępowania) Gmina wniosła w dniu 31 października 2013 r. odwołanie. Wojewoda zwrócił uwagę na to, że wskazane przez Burmistrza (w piśmie z dnia 3 grudnia 2013 r.) będące własnością Miasta P. działki nr [...] i [...] znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy pozwolenie na budowę, bowiem wpłynie na sposób korzystania i gospodarowania drogą, z której będzie odbywał się wjazd na działkę objętą inwestycją (droga nie jest przystosowana do wzmożonego ruchu ulicznego). Zatem nieruchomości Miasta P. stanowiące wraz z działką nr [...] (własność Skarbu Państwa - we władaniu Gminy) stanowiące drogę publiczną, z której będzie odbywał się wjazd na teren inwestycji, znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, na budowę którego skarżący uzyskał pozwolenie. Innymi słowy, Wojewoda trafnie wskazał, że w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego Miasto P. powinno zostać uznane za stronę postępowania. Oddziaływanie planowanej budowy na nieruchomość Gminy wynika przede wszystkim z przewidywanego zwiększonego użytkowania nieruchomości gminnych związanych z realizacją i korzystaniem z inwestycji (myjni [...]). Ponadto nawet jeżeli projekt budowlany nie przewiduje aktualnie przebudowy zjazdu na drogę publiczną, to niewątpliwie prowadzenie obsługi komunikacyjnej inwestycji będzie następowało przez nieruchomość Gminy. W ocenie Sądu trafny jest bowiem pogląd, że nieruchomość obejmująca drogę gminną znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, którego to obiektu dotyczy postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli projektowana inwestycja jest obsługiwana komunikacyjnie zjazdem z drogi publicznej (działek należących lub będących we władaniu Gminy) na teren inwestycji. W szczególności należy bowiem zauważyć, że w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430, z późn. zm.), zwłaszcza § 77 i § 113 ust. 5 i 7, fakt zlokalizowania określonego zjazdu do obiektu z drogi gminnej (i parametry tego zjazdu), ograniczają swobodę gminy w zagospodarowaniu terenu obejmującego dany odcinek drogi - już choćby w zakresie lokalizacji przy tej drodze kolejnych zjazdów lub budowy skrzyżowań (a to z uwagi m.in. na konieczność zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz zakaz usytuowania zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania). Trzeba mieć na wadze, że to na gminie jako zarządy drogi spoczywa co do zasady obowiązek utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą (art. 20 pkt 4 ustawy o drogach publicznych). Dodać należy, że gmina, jak każdy właściciel nieruchomości, w ramach wykonywania tego prawa w granicach wynikających z art. 140 Kodeksu cywilnego, objęta jest również ochroną prawa własności przewidzianą w przepisach Prawa budowlanego, a wynikającą z dyspozycji przepisu art. 5 tej ustawy, w szczególności ust. 1 pkt 9. W konsekwencji gminie, jako właścicielowi drogi, przysługuje w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę obiektu, którego realizacja wiąże się co najmniej z intensywnym wykorzystywaniem dotychczas istniejącego zajazdu, jak i może wymagać budowy przebudowy zjazdu z drogi publicznej. Podobne stanowisko zajął tutejszy Sąd w wyroku z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 1043/10 i z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 593/13, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Op 517/10 (orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warto mieć również na uwadze, że na przyszłą ewentualność przebudowy lub przynajmniej modernizacji zjazdu, w pewnym stopniu wskazuje decyzja zarządcy drogi o lokalizacji zjazdu - wydana przez Burmistrza Miasta P. w dniu [...] 2013 r. decyzją zezwalająca na lokalizację zjazdu z działek nr [...] i [...] oraz [...] stanowiących ul. [...] na działkę nr [...]. Zarazem Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że wykonywanie przez Miasto P. kompetencji zarządcy drogi na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260, z późn. zm.) wyłączałby taką gminę od udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, mimo że jej nieruchomości stanowiące element układu komunikacyjnego (drogi publicznej) leżałyby w obszarze oddziaływania obiektu (inwestycji, dla której wydawane jest pozwolenie na budowę) i podlegały z tej przyczyny ograniczeniom w zagospodarowaniu. Dość powiedzieć, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę Miasto P. nie występowało jako organ współdziałający przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż jako zarządca drogi w rozumieniu art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych miało kompetencję do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych (art. 20 pkt 8). I to niezależnie od tego, czy w konkretnej sprawie zachodziła podstawa do uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu (art. 29 ust. 1 i ust. 3 pkt 2); przy czym okoliczności sprawy wskazują, że aktualnie przedsięwzięcie inwestora nie obejmuje budowy ani przebudowy zajazdu. W następnej kolejności należało rozważyć, czy rozpoznanie sprawy przez Wojewodę Wielkopolskiego w drugiej instancji wskutek wniesionego w terminie przez Miasto P., jako stronę postępowania, odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2013 r. było prawidłowe, a wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja kasacyjna zasadna. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie ziściły się przesłanki do odstąpienia przez Wojewodę od wynikającego z treści art. 15, art. 138 i art. 136 k.p.a. obowiązku w pierwszym rzędzie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji sprawy w postępowaniu odwoławczym. W tym zakresie Sąd stwierdził naruszenie przez organ II instancji przepisów art. 138 § 2 oraz art. 136 k.p.a., jak również art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. Po pierwsze, wniosek ten znajduje pełne oparcie w aktualnym brzmieniu przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i właściwie rozumianej zasadzie dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zgodnie z przywołaną zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). W wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 274/97 (LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. W tym miejscu wyjaśnić również należy, że wniesienie odwołania od decyzji wywołuje skutek prawny uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wcześniej rozstrzygniętej decyzją nieostateczną organu I instancji (por. B. Adamiak [w:] B.Adamiak/J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a., co podkreślił NSA już w wyroku z dnia 25 maja 1983 r. sygn. akt II SA 403/83 (ONSA 1983/1/38). Aktualnie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi I instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu I instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 44/13, LEX nr 1340337 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 349/13, LEX nr 1380019). Po drugie, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.). Z wyżej przytoczonej regulacji wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Obowiązki te, po wniesieniu odwołania, spoczywają również na organie II instancji, który powinien dążyć, jak już wspomniano, do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego została w tej fazie postępowania ograniczona do zakresu wskazanego w przepisie art. 136 k.p.a. Po trzecie, organ odwoławczy – w zakresie wynikającym z kwestii podniesionych decyzji odwoławczej – był uprawniony do samodzielnego dokonania sprawdzeń, o których mowa w przepisie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a w szczególności zbadania zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa, w tym z przepisami prawa miejscowego (pkt 1), jak i kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz innej dokumentacji (pkt 3). W tym zakresie mieści się również wyjaśnienie, czy przedmiotowa inwestycja nie narusza innych przepisów (m.in. czy jest zgodna z wymaganiami ochrony środowiska), a zatem i ocena, czy dojdzie do poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Co oczywiste, organ II instancji może samodzielnie ocenić, czy w sprawie zachodzi konieczność uzgodnienia lokalizacji i przebudowy zjazdu z zarządcą drogi; w tym zakresie powinien ocenić skutki prawne uzyskania przez inwestora decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] 2013 r. (znak [...]) zezwalającej na lokalizację zjazdu na działkę nr [...] z działek nr [...] i [...] oraz [...], stanowiących drogę na ul. [...]. W konsekwencji to właśnie w postępowaniu odwoławczym może być rozważona kwestia oceny kompletności projektu budowlanego, co do której wątpliwości wyraził organ II instancji, podnosząc, że nie został on sprawdzony, a jedynie wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. W tym zakresie wymaga przedstawienia odpowiednich rozważań, czy inwestycja będąc przedmiotem zatwierdzenia projektu budowlanego (myjnia [...]) należy do kategorii obiektów budowlanych o prostej konstrukcji, których projekty objęte są ustawowym zwolnieniem z takiego obowiązku (art. 20 ust. 3 Prawa budowlanego). Lakoniczne stwierdzenie, że myjnia [...] nie mieści się w katalogu takich obiektów, nie stanowi właściwego wyjaśnienia prawnego dla rozstrzygnięcia kasacyjnego. W zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego Wojewoda również ma kompetencję do samodzielnej oceny tej okoliczności. W tym miejscu zauważyć należy, że istotnie - w zakresie zacytowania przepisu § 9 pkt 2 lit. b tiret pierwsze m.p.z.p. organ II instancji popełnił błąd, gdyż pierwszy człon tego przepisu "zabudowy usługowej jako funkcji samodzielnej" oddzielony jest średnikiem (;), a nie dwukropkiem (:) od następnego członu "usług nieuciążliwych [...]". Tego rodzaju błąd rzutuje na ocenę formalnej prawidłowości uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim dotyczy interpretacji § 9 pkt 2 lit. b m.p.z.p. Nie jest rzeczą Sądu przy kontroli decyzji kasacyjnej wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygać prawidłowość wykładni przepisu planu miejscowego, na który powołał się Wojewoda. Tym bardziej, że przedstawiona interpretacja w istocie sprowadza się do zacytowania stanowiska Burmistrza Miasta P. zawartego w piśmie z dnia 3 grudnia 2013 r. (znak [...]). Własną ocenę zgodności zamierzenia budowlanego z planem miejscowym Wojewoda obowiązany będzie przedstawić w związku z ponownym rozpatrzeniem sprawy i w powtórzenie prowadzonym postępowaniu odwoławczym będzie miejsce na przedstawienie wykładni przepisów tego planu, w szczególności 9 pkt 1 i 2. Niemniej jednak warto wspomnieć, że w sprawie zgodności przedmiotowego planu miejscowego z prawem wypowiedział się tutejszy Sąd w (nieprawomocnym) wyroku z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1227/13. Co się tyczy związanego z powyższym zagadnieniem zarzutu skargi, że Burmistrz Miasta P. nie jest uprawniony do wydawania jakichkolwiek interpretacji zapisów planu miejscowego, wobec czego Wojewoda niesłusznie posiłkuje się pismem tego organu, Sąd stwierdza, że w zasadzie skarżący ma rację. Organ architektoniczno-budowlany ma samodzielną kompetencję do zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego. Trzeba jednakże zauważyć, że na gruncie przepisów Prawa budowlanego w postępowaniu naprawczym, prowadzonym w trybie art. 48 Prawa budowlanego, właściwy organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) ma uprawnienie do wydawania zaświadczeń o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 1 pkt 3). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, bowiem stwierdzone naruszenie prawa procesowego - art. 138 § 2 w zw. z art. art. 7, art. 77 § 1, art. 136 i art. 107 § 3 k.p.a. niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skoro w razie prawidłowego przeprowadzenia postępowania odwoławczego zapaść inne rozstrzygnięcie, w szczególności mogłaby zostać wydana decyzja merytoryczna na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a., ewentualnie mogłoby nastąpić umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda, uwzględniając należycie wytyczne tutejszego Sądu, rozstrzygnie sprawę merytorycznie w postępowaniu odwoławczym po ewentualnym uprzednim poczynieniu dodatkowych ustaleń faktycznych w trybie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), również przy wykorzystaniu możliwości skorzystania z pomocy organu I instancji w tym zakresie, jeśli zajdzie taka potrzeba. Ewentualne wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. lub odstąpienie od wytycznych sądowych byłoby dopuszczalne jedynie w razie zmiany stanu prawnego lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (względnie z uwagi na podjęcie przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego). Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał ani nie naprowadził takich okoliczności, które doprowadziłyby Sąd do uznania zasadności zastosowania przez organ II instancji w kontrolowanej sprawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a, zaś rozstrzygnięcie co do niemożności wykonania zaskarżonej decyzji znalazło oparcie w treści art. 152 p.p.s.a. ----------------------- 4