II OSK 574/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 28 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1012/14 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...]marca 2014 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1012/14 (dalej wyrok z 2 grudnia 2014 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) działając w sprawie ze skargi B. S. (dalej wnioskodawczyni, inwestor, skarżąca albo odwołująca) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] marca 2014 r., znak [...] (dalej decyzja z [...] marca 2014 r.) w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej Wojewoda) z [...] grudnia 2013 r., nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2013 r.), stwierdzając w pkt 2, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym: Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Wojewoda umorzył postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek skarżącej, w sprawie wydania pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] przy ul. [...] w J. na teren działki nr ewid. [...], obr[...], działka inwestycyjna nr ewid. [...], obr. [...]. Powyższa decyzja na skutek wniesionego przez inwestora odwołania została następnie utrzymana w mocy rozstrzygnięciem GINB z [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2014 r. GINB przywołując art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.) oraz art. 50 ust. 2 i 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) wyjaśnił, że roboty budowlane polegające na budowie zjazdu nie są wymienione w art. 29 pr.bud., który określa katalog obiektów budowlanych i robót budowlanych, na które nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Tym samym, w myśl art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.z.p., realizacja inwestycji polegającej na budowie zjazdu wymaga wcześniejszego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę nie dołączyła decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza akt sprawy wykazała, że inwestor załączyła jedynie decyzję Burmistrza Miasta Józefowa z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], znak: [...], umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zjazdu indywidualnego. Ponadto w toku prowadzonego postępowania odwoławczego ustalono, że działka inwestycyjna nr ewid. [...], obr. [...] położona w Józefowie, nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego prawidłowo, zdaniem GINB, Wojewoda na etapie I instancji wezwał inwestora, pismem z dnia 11 października 2013 r., znak: [...], m. in. do załączenia do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę wszystkich wymaganych załączników. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, wnioskodawczyni przy piśmie z dnia 23 października 2013 r. załączyła decyzję Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie, [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], znak: [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2012 r.), zezwalającą na lokalizację ww. zjazdu. Po otrzymaniu odpowiedzi organ wojewódzki powinien poinformować inwestora o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Jednakże Wojewoda zawiadomieniem z dnia 19 listopada 2013 r., znak: [...], poinformował strony o wszczęciu na wniosek inwestora postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego. Tym samym Wojewoda wszczął i prowadził postępowanie, z wniosku, który nie był kompletny i nie mógł zainicjować postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, należało umorzyć wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe. W skardze na decyzję GINB z dnia [...] marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na nieprawidłowe umorzenie postępowania administracyjnego uzasadnione przez organ niezałączeniem przez skarżącą do wniosku o pozwolenie na budowę zjazdu na działce nieobjętej planem zagospodarowania przestrzennego decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącej, w przypadku uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację zjazdu, decyzja o warunkach zabudowy nie jest konieczna. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wydając wskazany na wstępie wyrok WSA podkreślił, że skarżąca wystąpiła o pozwolenie na budowę zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości J., na teren działki o nr. ewid. [...] z obr. [...]. Skarżąca złożyła 4 egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie, Rejon [...], wydaną na podstawie art. 29 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm., dalej u.d.p.) i zezwalającą wnioskodawcy, na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości J, na teren dz. ew. nr [...] z obr. [...]. Zdaniem WSA, wobec treści złożonego wniosku i załączonych do niego dokumentów brak było podstaw, by przyjąć, że wniosek był niekompletny, a to z uwagi na brak załączonej do niego decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu, wobec charakteru inwestycji, należało wziąć pod uwagę art. 29 u.d.p. i ustalić, czy do wniosku załączono decyzję, o której mowa w tym przepisie. W sytuacji ustalenia, że inwestor legitymuje się taką decyzją wydaną przez zarządcę drogi, za zbędne należało uznać wymaganie od inwestora przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem WSA, art. 29 ust. 1 u.d.p. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania warunków zabudowy, a potwierdza to ust. 3 art. 29 ustawy, który nie pozwala na odmienną lokalizację zjazdu aniżeli przewidziana w powołanym przepisie. Błędnie w ocenie sądu I instancji organy orzekające przyjęły, że decyzji o warunkach zabudowy dla tego rodzaju inwestycji nie zastępuje decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, zupełnie nie dostrzegając, że choć rozstrzygnięcia te zapadają w oparciu o inne regulacje prawne, to stanowią o tym samym, gdyż warunki zabudowy są w istocie także ustaleniem lokalizacji, a przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie ustalania warunków zabudowy. Sąd nie podzielił oceny dokonanej w sprawie, a mającej uzasadniać umorzenie postępowania wszczętego niekompletnym wnioskiem skarżącej, i zgodził się ze skarżącą co do istotnego naruszenia w sprawie art. 105 § 1 k.p.a., a to w zw. z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu, powody przywołane przez organy orzekające nie stanowią bowiem o niekompletności wniosku inicjującego to postępowanie. W skardze kasacyjnej z 16 stycznia 2015 r., nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył w całości wyrok z 2 grudnia 2014 r. zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, tj.: 1) art. 33 ust. 1 pkt 3 pr.bud. w związku z art. 29 ust. 1, 2 i 5 u.d.p. przez przyjęcie, że złożony przez wnioskodawczynię wniosek o pozwolenie na budowę był kompletny, podczas gdy wniosek ten kompletny nie był, ponieważ wnioskodawczyni nie dołączyła do niego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2) art. 50 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 29 ust. 1, 2 i 5 u.d.p. przez przyjęcie, że decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy tego rodzaju inwestycji, którą miała zamiar realizować wnioskodawczyni, może zastąpić decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, podczas gdy decyzja o lokalizacji zjazdu nie może zastąpić decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, 3) art. 50 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 29 ust. 1, 2 i 5 u.d.p. przez przyjęcie, że przepis ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie ustalania warunków zabudowy, podczas gdy przepis ustawy o drogach publicznych nie jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie ustalania warunków zabudowy, 4) art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. przez przyjęcie, że organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zamiast sprawdzać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może nie dokonywać tej czynności i oprzeć się wyłącznie na decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, podczas gdy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu. W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjne zarzuciła wyrokowi sądu I instancji naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi podczas gdy skarga jako nieuzasadniona powinna zostać przez sąd oddalona. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Orzekając w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. pozostaje ograniczony do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw, za wyjątkiem enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, które jednakże w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Formułując podstawy kasacyjne GINB starał się wykazać, że złożone przez wnioskodawczynię podanie o wydanie pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] przy ul. [...] w J.na teren działki o nr ewid. [...], obr. [...], było niekompletne, ponieważ nie zawierało decyzji o warunkach zabudowy. Pogląd ten nie znajduje wszakże oparcia w stanie faktycznym niniejszej sprawy oraz w przedstawionych w zarzutach kasacyjnych przepisach. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, zgodnie z którym skoro w ustawie o drogach publicznych, w art. 29 ust. 1 na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację, wydanej przez zarządcę drogi, to na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która by de facto dotyczyła tego samego, gdyż warunki zabudowy w istocie są także ustaleniem lokalizacji (wyrok NSA z 6 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1722/07, ONSAiWSA 2010/3/49, wyrok NSA z 14 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2223/12, lex nr 1569032). Przyjęciu tego poglądu nie przeczy różna podstawa prawna na jakiej zapadają decyzja o warunkach zabudowy oraz decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu. Prawidłowo zwrócił na to uwagę sąd I instancji wskazując, że art. 29 ust. 1 u.d.p. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów u.p.z.p., w zakresie ustalania warunków zabudowy. Szczególny charakter tego przepisu wynika z brzmienia art. 29 ust. 1 u.d.p. oraz ze skutków prawnych jakie wywołuje wydanie decyzji na jego podstawie. Nieuzasadnionym byłoby oczekiwanie na to, by ustawodawca - jak chciałby tego skarżący kasacyjnie - każdorazowo wyraźnie wskazywał w tekście ustawy obowiązywanie reguły, zgodnie z którą przepis szczególny wypiera zastosowanie przepisu ogólnego. Ustalenie warunków zabudowy wymagane jest wówczas, gdy dochodzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu (lub użytkowania obiektu). Budowa zjazdu stanowi jedynie jeden z elementów zmiany zagospodarowania danego terenu wywołanej realizacją planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Przesądzenie zatem o warunkach zabudowy tego przedsięwzięcia czyni zbędnym ustalanie warunków zabudowy zjazdu mającego jedynie zapewnić dojazd do działki, na której jest ono realizowane. Z przedstawionych względów za niezasadne należało ocenić zarzuty prawa materialnego. Skoro w niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, że decyzją z [...] sierpnia 2012 r. wnioskodawczyni uzyskała zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi publicznej, to niezasadnym pozostaje w tym względzie argumentowanie, że sąd I instancji naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. Konsekwencją przyjęcia tego stanowiska było uznanie za niezasadne dalszych zarzutów naruszenia przez WSA art. 50 ust. 2 i art. 59 ust. 1 pr.bud., które to przepisy w niniejszej sprawie nie znajdowały zastosowania. Nietrafnym okazał się także jedyny zarzut naruszenia przepisów postępowania. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest przepisem stanowiącym podstawę procesową, na jakiej zapada wyrok uwzględniający skargę z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ nie zawiera on treści normatywnej prowadzącej do podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest zawsze konsekwencją pogwałcenia innego przepisu procesowego i dlatego nie może ono stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze NSA działąc na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.