II OSK 3107/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 15 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 630/14 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1) oddala skargę kasacyjną, 2) prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 630/14 w ten sposób, że w miejsce mylnie wpisanego "zażalenia" wpisać "odwołania", 3) zasądza od M. O. na rzecz J. M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 11 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone przez J. M. postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. O. pozwolenia na budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami podziemnymi i instalacjami wewnątrz budynków, wod. – kan., c.o., c.u.w., elektryczna, gaz, wentylacja mechaniczna oraz instalacjami poza budynkami: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, wody, gazowej oraz zbiornikiem p.poż. na działkach nr [...] wraz ze zjazdem z działki nr [...] na działkę nr [...], drogą wewnętrzną na działkach nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Krakowie. Odwołania od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do ich wniesienia złożyli J. M., W. F. i J. S., a także J. F. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 134 K.p.a. oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) stwierdził niedopuszczalność odwołania J. F., J. M. oraz M. G. Zdaniem organu decyzja z dnia [...] lipca 2013 r. wobec niezaskarżenia stała się ostateczna z dniem 17 lipca 2013 r., a zatem nie ma możliwość wdrożenia procedury odwoławczej. Obliguje to organ do wydania postanowienia przewidzianego w art. 134 K.p.a. bez rozważenia kwestii zachowania terminu do jego wniesienia. Nadto organ stwierdził, iż J. F., J. M. oraz M. G. nie zostali uznani przez organ I instancji za strony postępowania. Skargę na powyższe postanowienie wniósł J. M., domagając się jego uchylenia i zarzucając mu naruszenie art. 28 § 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, art. 134 K.p.a. oraz art. 58 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 6 K.p.a., art. 7, art. 8 oraz art. 11 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd wskazał na przesłanki przedmiotowe i podmiotowe niedopuszczalności odwołania, podkreślając, że podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci oczywistego braku legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. O takim oczywistym braku legitymacji odwoławczej można jednak mówić jedynie, gdy ustalenie powyższe ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego składającego odwołanie. Przepis art. 134 K.p.a. nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego podlega, bowiem weryfikacji w toku postępowania odwoławczego i w razie jej negatywnego wyniku, organ odwoławczy winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., a nie stwierdzać niedopuszczalność odwołania. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji przytoczył treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, zgodnie z którą "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a." oraz podaną tam argumentację wraz z tezą, że ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 K.p.a. Następnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podmiot, który nie był traktowany przez organ administracji jako strona (nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym), a sprawa dotyczy jego interesu prawnego, skuteczne odwołanie złożyć może w otwartym terminie, tj. przed nabyciem przez skarżoną decyzję przymiotu ostateczności, co znajduje swoje odzwierciedlenie w poglądach wyrażanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się jednak, że podmiot który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji i składa odwołanie po uostatecznieniu się decyzji ma także uprawnienie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Podmioty nie traktowane przez organ jako strony postępowania złożyły odwołanie od decyzji w okresie, w którym decyzja ta stała się ostateczna wobec nie złożenia odwołania przez podmioty, które organ traktował jako strony tego postępowania. Składający odwołanie złożyli jednocześnie wnioski o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Organ wniosków tych nie rozpoznał, stwierdzając od razu niedopuszczalność wniesienia odwołania, przez co naruszył art. 134 K.p.a. w związku z art. 58 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Nadto Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na brak w aktach administracyjnych sprawy odwołania M. G. Akta natomiast zawierają odwołanie J. S. i W. F. (złożone wspólnie z odwołaniem J. M.), których organ nie rozpoznał. Po uzupełnieniu akt organ rozpatrzy w pierwszej kolejności wnioski o przywrócenie terminu do wniesienia odwołań i w zależności od rozstrzygnięcia tej kwestii, mając na uwadze powyższe wskazania, podejmie dalsze czynności związane ze złożonymi odwołaniami. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. O., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2014 r. w wyniku błędnego uznania, że organ administracji naruszył art. 134 K.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w niniejszej sprawie do naruszenia tego przepisu przez organy nie doszło, co winno przesądzić o oddaleniu skargi, 2. naruszenie art. 170 P.p.s.a. poprzez brak związania Sądu rozpoznającego skargę prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. II SA/Kr 619/13, w którym został wykazany brak wpływu inwestycji uczestnika na nieruchomość skarżącego, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. polegające na uznaniu zaskarżonego postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2014 r. jako nieodpowiadającego przepisom prawa, 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2014 r. i stwierdzeniu naruszenia przepisów postępowania bez wykazania prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń przepisów proceduralnych na wynik sprawy administracyjnej, 5. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do faktu udziału i stanowiska uczestnika postępowania, w szczególności dotyczącego braku zasadności skargi skarżącego, braku oddziaływania inwestycji uczestnika na inne nieruchomości skarżącego J. M. stwierdzonej prawomocnym orzeczeniem sądu. W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że kwestia oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości skarżącego została przesądzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 619/13, a co musiało skutkować stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył J. M., wnosząc o jej oddalenie w całości jako nieuzasadnionej oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, że podstawową przyczyną uchylenia skarżonego postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2014 r. było błędne – w ocenie Sądu pierwszej instancji – przekonanie organu odwoławczego o niedopuszczalności odwołania złożonego przez podmioty nie biorące dotychczas udziału w postępowaniu od rozstrzygnięcia organu I instancji w sytuacji złożenia wraz z tym odwołaniem wniosku o przywrócenie terminu. W tym zakresie trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że w pierwszej kolejności należało rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, który ukierunkuje dalsze rozstrzygnięcia organu w stosunku do wniesionych odwołań. Zasadnie też zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że niedopuszczalność wniesienia odwołania nie może zostać stwierdzona tylko z tego powodu, że podmioty składające odwołanie nie zostały uznane przez organ I instancji za strony prowadzonego przed nim postępowania. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości tak w orzecznictwie, jak i w poglądach doktryny, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 K.p.a. jest możliwe tylko i wyłącznie wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z samego odwołania. Zaistnienia takiej sytuacji trudno dopatrywać się w okolicznościach niniejszej sprawy, skoro podmioty składające odwołanie powołują się na fakt sąsiadowania ich działek z działkami, na których znajduje się przedmiotowa inwestycja. Tym samym, wobec prawidłowego ustalenia w skarżonym wyroku, że organ odwoławczy, wydając kontrolowane w sprawie rozstrzygnięcie, uchybił przepisowi art. 134 K.p.a., jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 K.p.a. (zarzut 1). Dla powyższego ustalenia nie ma także znaczenia stanowisko zajęte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 619/13. W wyroku tym przesądzono bowiem, że J. M. nie ma przymiotu strony w postępowaniu zmierzającym do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2012 r. ustalającej na wniosek Z. S. warunki zabudowy dla realizacji zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami podziemnymi na działkach nr [...] obręb [...] wraz z budową zjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Krakowie oraz budową drogi wewnętrznej na działkach nr [...]. Wobec tego, że ocena przedstawiona w tym wyroku dotyczyła jedynie jednego z podmiotów składających w sprawie odwołanie i w dodatku decyzji o innym przedmiocie i kontrolowanej w innym trybie niż niniejsza, to za chybioną uznać trzeba konkluzję strony wnoszącej kasację co do mocy wiążącej tegoż wyroku dla postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie. Tym samym stwierdzić trzeba, iż Sąd pierwszej instancji nie uchybił normie art. 170 P.p.s.a. (zarzut 2). Również wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji wykazał, na czym polegało oddziaływanie stwierdzonego przez Wojewodę naruszenia (art. 134 K.p.a.) na wynik sprawy. Jak wskazał Sąd, odwołując się w tym zakresie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. (sygn. akt OPS 16/98), ustalenie interesu prawnego poza tokiem rozpoznania sprawy oznacza niczym nieusprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego, a więc pozbawienie strony przysługujących jej podstawowych uprawnień i gwarancji procesowych. Z kolei nierozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu samo w sobie zamknęło stronie możliwość dalszego dochodzenia ochrony jej praw. Z tych też przyczyn nie sposób dopatrzeć się w sprawie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut 4). Podobnie nie podlegał uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut 5), bowiem stanowisko uczestnika postępowania o braku oddziaływania inwestycji na działki innych podmiotów na tym etapie postępowania nie było oceniane. W konsekwencji powyższego jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (zarzut 3), skoro przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola postanowienia Wojewody zasadnie wykazała jego wadliwość. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną kasację. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 tej ustawy (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, opubl. ONSAiWSA z 2013 r., z. 3, poz. 38). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 156 § 3 P.p.s.a. z urzędu sprostował oczywistą omyłkę pisarską w sentencji wyroku Sądu pierwszej instancji w ten sposób, że w miejsce błędnie wpisanego jako przedmiot stwierdzenia niedopuszczalności "zażalenia" wpisał "odwołania".