VII SA/Wa 1359/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skargi T. I. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98. poz. 1071 ze zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r" Nr 243, poz. 1623) po ponownym rozpatrzeniu odwołania T. I. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].06.2008r. Nr [...], nakazującej mu rozbiórkę budynku baru gastronomicznego "[...]", położonego na terenie działek nr ew. [...] i [...] przy Al. [...] w [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższa decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r., zapadła na skutek wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 28 września 2011 r. sygn. VII SA/Wa 971/11, którym po rozpoznaniu skargi T. I. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, uchylono poprzednią decyzję organu odwoławczego. Poprzednią decyzją z dnia [...]lutego 2011r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania T. I. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2008r., Nr [....], nakazującej T. I. rozbiórkę budynku usługowego bar gastronomiczny "[...]" o konstrukcji drewnianej i wymiarach zew. 33,0 m x 7,0 m, położonego na terenie działek nr ew. [...] i [...] przy Al. [...] w [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę uchylił decyzję organu I instancji w całości i na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakazał T. I. rozbiórkę ww. obiektu budowlanego Jak wynikało z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w trakcie oględzin w dniu 6 maja 2008 r. ustalił, że w/w budynek gastronomiczny powstał bezpośrednio na wale przeciwpowodziowym od strony Wisły i w odległości ok. 10 m od krawędzi jezdni drogi krajowej [...]. Po tych ustaleniach organ I instancji, decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008r., nakazał T. I. rozbiórkę ww. obiektu budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [....] z dnia [...] września 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, uznając, iż nie ustalił wszystkich właścicieli działek zajętych pod zabudowę, a tym samym wszystkich stron które powinny brać udział w postępowaniu. Wojewódzki Są Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2117/09 - uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] września 2009 r., wskazując, że doszło do naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., albowiem krąg właścicieli działek objętych przedmiotową zabudową może zostać ustalony przez organ II instancji. Wobec treści ww. wyroku, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego musiał ponownie rozpoznać odwołanie T. I. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].06.2008r., nakazującej mu rozbiórkę budynku gastronomicznego "[....]". Organ odwoławczy uzasadniając kolejną decyzję [...] lutego 2011 r. nr [...], stwierdził, że przedmiotowy obiekt niewątpliwie powstał w warunkach samowoli budowlanej, a jednocześnie nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Inwestor nie przedłożył dokumentów potwierdzających legalność inwestycji. Poza tym Burmistrz Miasta i Gminy [....] decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku o funkcji hotelowo gastronomicznej. Położenie budynku na koronie wału przeciwpowodziowego, uniemożliwia legalizację inwestycji w świetle art. 82 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2117/09, organ, wskazał, że tym razem strony postępowania zostały prawidłowo ustalone. Władającym działką nr ew. [...] jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, właścicielem działki nr ew. [...] jest Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w [...], zaś władającym działką [...] jest Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych. W świetle art. 52 ustawy Prawo budowlane do likwidacji samowoli budowlanej, zobowiązany jest w pierwszej kolejności inwestor, zatem obowiązek należało nałożyć na T. I.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję złożył T. I. który podniósł, że niezgodnie ze stanem faktycznym ustalono, że doszło do wybudowania nowego obiektu. Tymczasem już w toku postępowania wyjaśniał, że obiekt został przebudowany, a nie wybudowany od podstaw. Odzwierciedla to jego zdaniem protokół oględzin. Nakazem rozbiórki objęto bezpodstawnie wszystkie elementy budynku. W ocenie skarżącego inwestycja nie narusza przepisów ustawy Prawo wodne, bowiem w czasie powodzi w maju 2010r., budynek nie został zalany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], uznał iż zapadła ona z naruszeniem zasad opisanych w art. 7, 77 k.p.a. W ocenie Sądu organ II instancji pochopnie stwierdził, że samowola dotyczyła całego, istniejącego budynku, a nadto nie podał kiedy do niej doszło. Wskazanie konkretnych ustaleń i ich omówienie, było niezbędne, w świetle protokołów z czynności jakie przeprowadził organ pierwszej instancji na terenie inwestycji w dniu 6 maja 2008r. W protokole oględzin pojawiło się stwierdzenie, że budynek został wybudowany w miejscu istniejącego budynku, który został rozebrany (nieporadna stylistycznie redakcja prowadziła do takiego rozumienia). Nie została wskazana data samowoli. Z wyjaśnień złożonych przez inwestora do protokołu, wynikało zaś, że dokonał on obudowania istniejącego obiektu w okresie wrzesień 2006r. - wrzesień 2007r., bez pozwolenia na budowę. Nie ustalono, co się stało z pierwotnym budynkiem, podano tylko, że powstał w 1994r. także bez pozwolenia na budowę. W świetle tych okoliczności, Sąd ówcześnie uznał, iż wymagał wyjaśnienia proces inwestycyjny. Kiedy powstał budynek pierwotny, czy i w jakim zakresie został rozebrany, a zwłaszcza czy pozostały jego elementy wkomponowane w obiekt ukończony w warunkach samowoli w roku 2007. Organ II instancji został zobowiązany do uwzględnienia tych wskazań w swoim kolejnym rozstrzygnięciu, a dla ich realizacji miał zastosować środki procesowe przewidziane art. 136 k.p.a. Po tym wyroku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał kontrolowaną obecnie decyzję o charakterze kasacyjnym z dnia [...] marca 2012 r. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że dokonał ponownego rozpatrzenia odwołania T. I. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...].06.2008 r. Powołał przepis art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że ocena prawna wyrażona w wyroku sądu jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ I instancji rozpatrując przedmiotową sprawę nie ustalił dokładnie stanu faktycznego sprawy, czym dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Stosując się do wytycznych Sądu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...].01.2012 r. zlecił organowi I instancji na podstawie art. 136 k.p.a., przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia: 1. daty budowy budynku pierwotnego położonego na terenie przedmiotowych działek przy Al. [...] w [...] (obecnie budynek usługowy - bar gastronomiczny), 2. ustalenia czy w/w obiekt został rozebrany a jeżeli tak, to w jakim zakresie, w szczególności, czy jego elementy zostały wkomponowane w obiekt ukończony w warunkach samowoli budowlanej w roku 2007. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w dniu [...].02.2012 r. oględziny, w trakcie których stwierdził, że "Wzrokowa ocena elementów obiektu nie daje możliwości ustalenia czy i w jakim zakresie pierwotny obiekt został rozebrany i które elementy tego obiektu zostały wkomponowane w obiekt ukończony w warunkach samowoli budowlanej w 2007 r. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że pomimo wszczęcia procedury z art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego ustaleń powyższych nie udało się dokonać. Z uwagi na powyższe przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wytycznych co do dalszego toku postępowania, nakazał PINB w [...] w celu ustalenia w jednoznaczny sposób daty powstania budynku pierwotnego rozważyć przesłuchanie stron pod rygorem odpowiedzialności karnej (art. 233 Kodeksu karnego). Zgodnie bowiem z art. 86 Kpa Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków. Organ I instancji w ramach przesłuchania stron powinien również ustalić, czy obiekt pierwotny został rozebrany, a jeżeli tak, to w jakim zakresie, w szczególności, czy jego elementy zostały wkomponowane w obiekt ukończony w warunkach samowoli budowlanej w roku 2007. Dokładne ustalenie stanu faktycznego będzie podstawową i konieczną przesłanką do dalszego prowadzenia postępowania oraz wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie z zastosowaniem właściwych przepisów. W ocenie organu II instancji konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykraczał poza dyspozycję art. 136 Kpa. Rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przemawiała za tym także konieczność zapewnienia stronom postępowania możliwości instancyjnej kontroli zebranego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. będącym podstawą prawna zaskarżonej decyzji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że kontrolowana decyzja została wydana prawidłowo. Organ odwoławczy w sytuacji, związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r. sygn. VII SA/Wa 971/11, przy kolejnym rozpoznaniu odwołania zobligowany był rozpoznać sprawę w kontekście wskazań Sądu. Jednocześnie należy podkreślić, że w części końcowej odwołania skarżącego T. I. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].06.2008r. Nr [...], nakazującej mu rozbiórkę baru gastronomicznego, znalazło się żądanie uchylenia decyzji organu I instancji nakazującej rozbiórkę i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem odwołującego się, zachodziła konieczność ustalenia, które elementy obiektu wykonano w latach 2006-2007, a które istniały już wcześniej. Za niezbędne uznał także ustalenie, czy rozbiórka elementów wykonanych w tym okresie nie spowoduje niemożności użytkowania wcześniej zrealizowanej części obiektu. Dlatego stwierdzić trzeba, że aktualne rozstrzygnięcie organu II instancji w całości uwzględnia żądanie skarżącego zawarte we wskazanym odwołaniu. Zgodnie z art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna wyrażona w wyroku Sądu z dnia 28 września 2011r. była wiążąca dla organu w zakresie zastosowania przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego. Dlatego organ odwoławczy zobowiązany był rozpoznać ponownie sprawę, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku sądu. Stosując się do tych wytycznych Sądu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...].01.2012 r. wydanym na podstawie art. 136 k.p.a., zlecił organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia: 1. daty budowy budynku pierwotnego położonego na terenie przedmiotowych działek przy Al. [...] w [...] (obecnie budynek usługowy - bar gastronomiczny), 2. ustalenia czy w/w obiekt został rozebrany a jeżeli tak, to w jakim zakresie, w szczególności, czy jego elementy zostały wkomponowane w obiekt ukończony w warunkach samowoli budowlanej w roku 2007. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w dniu 9.02.2012 r. oględziny, w trakcie których stwierdził, że "Wzrokowa ocena elementów obiektu nie daje możliwości ustalenia czy i w jakim zakresie pierwotny obiekt został rozebrany i które elementy tego obiektu zostały wkomponowane w obiekt ukończony w warunkach samowoli budowlanej w 2007 r." W tych okolicznościach słusznie organ II instancji uznał, że pomimo wszczęcia procedury z art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, ustaleń powyższych nie udało się dokonać. Zasadne było zatem przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Prawidłowe były także wskazania organu, co do dalszego toku postępowania. Dokładne ustalenie stanu faktycznego - stosownie do wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 28 września 2011r. jest bowiem konieczne, umożliwi ono wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia oraz zastosowanie właściwych przepisów. Należy się zgodzić z twierdzeniem organu, że w okolicznościach sprawy konieczny do wyjaśnienia jej zakres wykroczył poza dyspozycję art. 136 K.p.a. Nadto należy wskazać, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadę te doprecyzowuje art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno wskazywać okoliczności faktyczne i prawne, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. Niewyjaśnianie wszystkich okoliczności oraz niemożność uzasadnienia decyzji w sposób właściwy, naruszałoby zasady postępowania administracyjnego i stanowiłoby podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Istotne było także zapewnienia stronom postępowania możliwości instancyjnej kontroli zebranego materiału dowodowego. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) skargę - jako nieuzasadnioną oddalił.