II OZ 2/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 670/14 o odmowie wstrzymania wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w sprawie ze skarg J. J., B.J. i J. J. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nałożył na skarżących grzywnę w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki nadbudowy nad istniejącym wiatrołapem przy budynku mieszkalnym, wynikającego z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] sierpnia 1997 r. nr [...], w kwocie 8.433,00 zł powiększonej o opłatę egzekucyjną wynoszącą 68 zł. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W skardze na opisane w sentencji postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r. skarżący zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania wskazanej decyzji, gdyż skarżący nie zawarli we wniosku jakiegokolwiek uzasadnienia, które uprawdopodabniałoby możliwość wywołania wykonaniem decyzji skutków określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Od tego postanowienia zażalenie złożył J. J., zarzucając mu sprzeczność ustaleń sądu z zebranym materiałem dowodowym na skutek naruszenia: a.) art. 61 § 3 p.p.s.a. przez pominięcie analizy sytuacji wnioskodawców (skarżących), jako osób objętych sankcją w postaci nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oraz jego implikacji w postaci postanowienia organu adm. o nałożeniu grzywny za jego niewykonanie. Uwadze WSA uszło, że istotą postępowania wpadkowego o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest zbadanie według określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanek, czy wniosek strony o udzielenie ochrony tymczasowej na czas trwania postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zasługuje na uwzględnienie. Za niewystarczające uznać należy w tym zakresie nieodnoszące się do konkretnie powołanych przez wnioskodawcę okoliczności faktycznych wskazanie na brak spełnienia ustawowych przesłanek, postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, niezależnie od pozytywnego czy też negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia, powinno, bowiem zawierać analizę sytuacji wnioskodawcy; b.) art. 133 i 134 p.p.s.a., albowiem sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy są akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. Zatem sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych aktach administracyjnych. Konieczność uwzględnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym całości akt sprawy oznacza, że sąd w odniesieniu do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego winien rozważyć in concreto wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżących (w których wskazano min na obiektywną niemożność realizacji nakazu rozbiórki) oraz przeanalizować treść ich pism (w tym odnośnej skargi), jak i odnieść się do treści samego nakazu rozbiórki, który już ze swej istoty uzasadnia konkluzje, iż jego wykonanie powodować będzie trudne do odwrócenia skutki i tym samym znaczną szkodę (uwadze Sądu uszło, że in concreto chodzi tutaj o rozbiórkę znacznej części obiektu budowlanego); c.) art. 141 p.p.s.a., gdyż Sąd pominął obowiązek "zwięzłego przedstawienie stanu sprawy" rozumianego jako zrelacjonowanie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, obejmujące te kwestie, które są niezbędne do wyczerpującego przedstawienia pozostałych elementów uzasadnienia (tj. np. zagadnienie nakazu rozbiórki i jego implikacje). Przytoczenie ustaleń faktycznych posłuży bowiem w dalszej kolejności do oceny pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Stąd też Sąd nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych przez organ adm. obu instancji, d.) art. 163 § 2 p.p.s.a., ponieważ uwadze Sądu uszło, że pełnomocnik profesjonalny działa in concreto nie tylko jako reprezentant procesowy B. J. i J. J. ale także we własnym imieniu (tj. jako strona postępowania, czyli skarżący, niereprezentowany przez adwokata czy innego pełnomocnika profesjonalnego). Wniósł o uchylenie tego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, podając przykłady, że decyzja jest wadliwa. Konieczność wstrzymania wykonania decyzji wynika wprost z akt sprawy, a sąd powinien był poszukiwać przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej w materiale sprawy, nie zaś we wniosku. Od tego postanowienia zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia wnieśli również J. J. oraz B. J. Postanowieniem z 2 października 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 670/14 sąd odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać w całości lub w części wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeśli w wyniku ich wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest instytucją wyjątkową i jako taka powinna być ona stosowana ściśle, stosownie do spełnienia określonych przesłanek. Wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w tym przepisie przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to występującą po jego stronie konieczność wskazania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do strony niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie. Obowiązkiem sądu nie jest natomiast domyślanie się intencji strony, ani orzekanie o wstrzymaniu wykonania decyzji tylko na podstawie całokształtu akt sprawy. To w interesie wnioskującego leży odpowiednie uzasadnienie składanego wniosku. Tymczasem skarżący nie wskazał jakichkolwiek powodów przemawiających za udzieleniem jej ochrony tymczasowej – jego wniosek nie zawiera bowiem nawet szczątkowego uzasadnienia. Jest to tym bardziej rażące, że skarżący jest profesjonalnym pełnomocnikiem. Należy także zauważyć, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie tylko powinien posiadać jakiekolwiek uzasadnienie, ale że również podnosi się, iż powinno ono być osobne od uzasadnienia samej skargi, jako odrębne od niej żądanie skierowane do sądu. Brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (por. m.in. postanowienia NSA: z dnia 30 kwietnia 2004 r. sygn. akt OZ 30/04, z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt OZ 105/04). Tymczasem wniosek skarżącego nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia. Dlatego też sąd, nie mając możliwości weryfikacji przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej, trafnie odmówił wstrzymania wykonania decyzji. Zauważyć trzeba, że skarżący kwestionuje, zarówno we wniosku, jak i w rozpatrywanym obecnie zażaleniu, zasadność samej decyzji i podnosi twierdzenia dotyczące jej wad. Nie odnosi się natomiast bezpośrednio do przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, a tylko ich ziszczenie się umożliwia sądowi udzielenie ochrony tymczasowej. W postępowaniu wpadkowym sąd nie ma ponadto możliwości, aby kontrolować samą decyzję. Wskazać należy, że sąd co prawda ma obowiązek bazować na aktach sprawy, ale nie w celu zastępowania strony w sformułowaniu uzasadnienia wniosku, lecz aby dokonać oceny przytoczonych przez stronę we wniosku okoliczności w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, nie zaś tylko w oparciu o dokumenty załączone do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Tak bowiem należy rozumieć obowiązek sądu orzekania na podstawie akt sprawy (co potwierdza postanowienie składu siedmiu sędziów z dnia 17 lutego 2014 r. sygn. II FPS 9/13). Potwierdza to konieczność uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Dopiero ocena tego uzasadnienia odbywa się na podstawie całokształtu akt sprawy. Skarżący natomiast żadnego uzasadnienia nie sformułował, a więc ocena, czy zostały spełnione przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, nie jest możliwa. Wskazać również trzeba, że samo uiszczenie sumy pieniężnej stanowiącej grzywnę w celu przymuszenia nie powoduje trudnych, a tym bardziej niemożliwych, do odwrócenia skutków, gdyż może być ona zwrócona skarżącemu po wykonaniu obowiązku, do którego ma ona przymuszać. Nie jest zatem bezzwrotną karą finansową. W kwestii mogącej pojawić się w związku z tym szkody wskazać natomiast trzeba, że skarżący nie wskazał żadnych danych, które mogłyby pozwolić sądowi dokonać oceny, czy rzeczywiście wykonanie decyzji mogłoby skutkować powstaniem szkody. Nie chodzi przy tym o jakąkolwiek szkodę, ale szkodę o znacznym rozmiarze, gdyż tylko taka jest przesłanką udzielenia ochrony tymczasowej. Sąd nie dysponuje zatem informacjami pozwalającymi określić, czy w przypadku wykonania decyzji po stronie skarżącego wystąpi zagrożenie powstania znacznej szkody. Konieczne zatem byłoby porównanie wysokości sumy stanowiącej grzywnę i sytuacji majątkowej skarżącego. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.