II FPS 9/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zirk-Sadowski, Sędzia NSA Janusz Drachal, Sędzia NSA Antoni Hanusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Wojciech Kręcisz, Sędzia NSA Grzegorz Krzymień, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (współsprawozdawca), Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2014 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Finansowej z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Bożeny Kiecol wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 23 sierpnia 2013 r., nr RPO-720019-V/12/JG o podjęcie w trybie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchwały mającej na celu wyjaśnienie zagadnienia prawnego: "Czy sąd administracyjny orzekając o udzieleniu ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) jest zobowiązany uwzględnić oprócz wniosku skarżącego materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy?" postanawia: odmówić podjęcia uchwały. Wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2013 r., 720019-V/12/JG, Rzecznik Praw Obywatelskich na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", wystąpił o podjęcie przez skład siedmiu sędziów NSA uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, a dotyczącej zagadnienia: czy sąd administracyjny orzekając o udzieleniu ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) jest zobowiązany uwzględnić oprócz wniosku skarżącego materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy? W uzasadnieniu wniosku wskazano, że na tle skarg badanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich (RPO) ujawnił się problem dotyczący tego, jakie wymogi powinny być spełnione przez składających wnioski o udzielenie ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. W ocenie RPO sądy administracyjne prezentują dwa odmienne stanowiska w odniesieniu do przedmiotowego zagadnienia. Do pierwszej grupy należą orzeczenia odnoszące się pozytywnie do konieczności poszukiwania przez sąd administracyjny dowodów uzasadniających wniosek (np. w aktach sprawy) lub wskazujące na brak konieczności uprawdopodobnienia czy też udowodnienia przesłanek na mocy przedmiotowego przepisu. W ramach tego kierunku orzeczniczego wnioskodawca wskazał na następujące postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 września 2010 r., II FZ 417/10, z 9 grudnia 2010 r., II FSK 1836/10, z 12 lipca 2011 r., II FZ 330/11, z 22 grudnia 2011 r., II FZ 743/11, z 10 stycznia 2013 r., I FZ 564/12, I FZ 573/12, I FZ 574/12, z 21 stycznia 2013 r., II FZ 1076/12, II FZ 1077/12, z 28 stycznia 2013 r., II FSK 3088/12, II FSK 3089/12, z 21 marca 2013 r., I FZ 15/13, z dnia 6 czerwca 2013 r., II OZ 404/13. Przeciwstawny nurt w orzecznictwie charakteryzuje się zdaniem RPO negatywnym podejściem do konieczności poszukiwania przez sąd administracyjny dowodów uzasadniających wniosek lub stanowiskiem, zgodnie z którym wnioskodawca jest zobowiązany do uprawdopodobnienia przesłanek wskazanych w przedmiotowym przepisie. Do tej grupy orzeczeń wnioskodawca zaliczył postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 maja 2010 r., II FZ 182/10, z 4 lipca 2012 r., II OSK 1522/12, z 11 października 2012 r., II OZ 877/12, z 22 stycznia 2013 r., II GSK 1990/12, z 15 stycznia 2013 r., II OSK 3070/12, I FZ 589/12, I GZ 423/12, z 11 stycznia 2013 r., II OSK 2895/12, z 29 stycznia 2013 r., II FZ 1048/12, z 15 stycznia 2013 r., II GSK 2086/12, z 29 stycznia 2013 r., II FZ 1048/12, z 15 marca 2013 r., II FSK 410/13, z 4 lipca 2013 r., II GZ 323/13. Ponadto, w ocenie RPO, w niektórych kategoriach spraw administracyjnych (decyzje administracyjne dotyczące rozbiórek obiektów budowlanych) sądy administracyjne wskazywały, że w pewnych przypadkach akt lub czynność administracyjna same w sobie uzasadniają pozytywne rozpatrzenie wniosku (wskazano na postanowienia NSA z 4 stycznia 2013 r., II OSK 2943/12 oraz II OZ 1133/12). W dalszej części uzasadnienia wniosku RPO argumentował, że art. 61 § 3 P.p.s.a., jak również żadne inne przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związane z instytucją ochrony tymczasowej nie wskazują, że to na skarżącym spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Nie wskazują również, że sąd przy orzekaniu nie bierze pod uwagę dowodów znajdujących się w aktach sprawy. Do takich wniosków prowadzi, zdaniem RPO, wykładnia systemowa, jako że wykładnia językowa nie daje jednoznacznych rezultatów. Przepis art. 61 § 3 P.p.s.a. nie zawiera pojęć, którymi posługują się inne przepisy tego aktu normatywnego (takimi jak "uprawdopodobnienie", czy też "dowody"), należy więc zbadać znaczenie pojęcia "wniosek" użytego w tym przepisie. Odwołując się do definicji słowa "wniosek" zawartej w Podręcznym Słowniku języka polskiego (oprac. Elżbieta Sobol, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszaw 1996 r.) RPO zwrócił uwagę, że niektóre ze znaczeń nie obejmują konieczności uzasadnienia, uprawdopodobnienia, czy też udowodnienia kierowanych żądań. Wobec użycia przez ustawodawcę niejednoznacznego pojęcia w treści art. 61 § 3 P.p.s.a. należy, zdaniem wnioskodawcy, ustalić jego znaczenie posługując się dyrektywami innych rodzajów wykładni. RPO wskazał na obecne w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przykłady norm, które obligują strony postępowania do uprawdopodobnienia danej tezy. Wymienił on art. 79 § 1 oraz art. 87 § 2 P.p.s.a. W ocenie wnioskodawcy przykładem, który jednak powinien przesądzać o wykładni art. 61 § 3 P.p.s.a. jest art. 284 tej ustawy, który wyraźnie stanowi, że udzielenie ochrony tymczasowej wnoszącemu skargę o wznowienie postępowania jest możliwe "w razie uprawdopodobnienia, że zgłaszającemu wniosek grozi niepowetowana szkoda". W ocenie RPO nie można zatem uznać, że przepis, który nie zawiera podobnego sformułowania może być podstawą do nałożenia na skarżącego ciężaru uprawdopodobnienia wystąpienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie. Rezultaty wykładni językowej i systemowej pozwalają zatem stwierdzić, że pojęcie "na wniosek" użyte w art. 61 § 3 P.p.s.a. odnosi się wyłącznie do wskazania inicjatora tego postępowania wpadkowego. Zdaniem wnioskodawcy nie można również uznać, że przytoczenie okoliczności uprawdopodobniających zaistnienie przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. mieści się w pojęciu "uzasadnienie", użytym w art. 64 § 2 tej ustawy. Taka teza przeczyłaby racjonalności ustawodawcy, który wskazał wyraźnie na dodatkowy wymóg uprawdopodobnienia m.in. w odniesieniu do poszczególnych rodzajów pism wskazanych w powyższych przykładach, np. w art. 284 P.p.s.a. "Uzasadnienie" i "uprawdopodobnienie", a także "udowodnienie" mają na gruncie przepisów P.p.s.a. inny zakres pojęciowy. Wnioskodawca powołał się na treść art. 133 § 1 P.p.s.a. i zauważył, że w świetle tego przepisu, w związku z art. 166 P.p.s.a, sąd ma powinność, orzekając np. w sprawie złożonego wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, oparcia swego rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy. Podsumowując RPO wskazał, że uzasadnione jest twierdzenie, zgodnie z którym sąd administracyjny wydając orzeczenie powinien oprzeć swoje rozstrzygnięcie zarówno o wniosek skarżącego, jak materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i ocenić, czy występują wymienione przesłanki do udzielenia ochrony tymczasowej. Ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie nie spoczywa na skarżącym. Skarżący jest natomiast zobowiązany uzasadnić wniosek, zgodnie z ogólną regułą wynikającą z art. 64 § 2 P.ps.a. Sąd decyduje natomiast o tym, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i czy w granicach jego uznania ochrona tymczasowa może być udzielona w danej sprawie. W ocenie Rzecznika Prawo Obywatelskich w związku z przedstawionymi rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie stosowania art. 61 § 3 P.p.s.a. zachodzi potrzeba podjęcia uchwały, o której mowa w art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Pismem z dnia 31 stycznia 2014 r. stanowisko do sprawy złożył Prokurator Generalny. Wniósł on o podjęcie uchwały następującej treści: sąd administracyjny orzekając o udzieleniu ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) jest zobowiązany uwzględnić oprócz wniosku skarżącego materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Przedstawiając argumentację prawną stanowiska Prokurator Generalny wywiódł, że ustawodawca w art. 61 § 3 P.p.s.a. nie wskazał na dodatkowy wymóg uprawdopodobnienia czy też udowodnienia okoliczności uzasadniających wstrzymanie aktu lub czynności, a zatem przepis ten nie może być podstawą nałożenia na skarżącego ciężaru ich uprawdopodobnienia czy też udowodnienia. Zdaniem Prokuratora Generalnego, w sytuacji gdy ustawa przyznaje stronie prawo wystąpienia z wnioskiem o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, uzależniając możliwość udzielenia ochrony tymczasowej od wystąpienia choćby jednej z dwóch wskazanych w przepisie przesłanek, to obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności uzasadniających w jego ocenie wystąpienie przynajmniej jednej z tych przesłanek. Sąd natomiast jest obowiązany ocenić, czy istotnie są spełnione przesłanki, w oparciu o analizę wniosku oraz dowodów zebranych w aktach sprawy. Rozpoznając wniosek sąd winien zbadać nie tylko informacje przedstawione przez stronę we wniosku, ale dokonać ich weryfikacji w kontekście całej sprawy, uwzględniając całość dokumentacji zebranej w toku postępowania. Obowiązek ten wynika z treści art. 133 § 1 w związku z art. 166 P.p.s.a. Odpowiednie stosowanie tego przepisu do incydentalnego postępowania o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu administracji będzie polegać na uwzględnieniu całości materiału dowodowego zebranego dotychczas w sprawie. Zatem rozpoznając wniosek sąd administracyjny nie może ograniczyć się do treści zawartych we wniosku, ale powinien dokonać analizy wszelkich informacji wynikających ze zgromadzonych dokumentów i w ten sposób zweryfikować twierdzenia strony co do ewentualnego zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. oraz zasadności udzielenia stronie ochrony tymczasowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Analiza treści wniosku RPO wskazuje, że wniosek ten nie spełnia ustawowych wymagań niezbędnych dla podjęcia uchwały o charakterze abstrakcyjnym. W punkcie wyjścia należy zauważyć, że uzasadnienie wniosku RPO nie koresponduje z treścią sformułowanego na wstępie zagadnienia prawnego. Postawione pytanie dotyczy bowiem tego, czy sąd administracyjny orzekając w przedmiocie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. jest zobowiązany uwzględnić oprócz wniosku skarżącego również materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Wywody zawarte w uzasadnieniu wniosku RPO dotyczą natomiast w zasadzie w całości, poza niewielkim fragmentem w końcowej części pisma, problematyki związanej ze sposobem uzasadnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, a konkretnie: czy podmiot występujący z żądaniem zobowiązany jest do uprawdopodobnienia, czy też do udowodnienia przesłanek uzasadniających udzielenie ochrony tymczasowej. Już na wstępie uzasadnienia badanego wniosku RPO stwierdza, że ujawniony przezeń problem dotyczy tego, jakie wymogi powinny być spełnione przez podmioty występujące z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. Uchybienie dotyczące konstrukcji wniosku o podjęcie uchwały jest bezpośrednio powiązane z brakiem wypełnienia przesłanki, o jakiej mowa w art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podmiot występujący z wnioskiem o podjęcie uchwały na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. jest zatem zobowiązany do wykazania, że rozbieżności orzecznicze rzeczywiście istnieją. Warto w tym miejscu przypomnieć, że podstawowym celem wykładni dokonywanej w uchwale abstrakcyjnej jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego poprzez realne wyeliminowanie rozbieżności, z powodu której uchwała zostaje podjęta (zob. uchwałę NSA z 16 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Wymaga wobec tego podkreślenia, że rozbieżność, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., nie może być rozumiana jako każdy przypadek wydania odmiennego orzeczenia w danej kategorii spraw (odstępstwa od ustalonej linii orzeczniczej). Rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych, jako podstawa do wydania przez NSA uchwały mającej na celu wyjaśnienie określonych wątpliwości prawnych, musi być realna. O występowaniu rzeczywistej potrzeby podjęcia uchwały abstrakcyjnej, wymuszającej ujednolicenie stanowisk sądów administracyjnych, można mówić w szczególności wówczas, gdy rozpoznawanie przez NSA środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych nie doprowadziło do ujednolicenia orzecznictwa w stosowaniu przepisów prawa administracyjnego (por. uchwałę NSA z 20 maja 2010 r., I OPS 12/09, ONSAiWSA z 2010, nr 5, poz. 83). Chodzi zatem nie tyle o różnicę poglądów prawnych, niejako zarysowaną na tle poszczególnych (jednostkowych), prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych, ale przede wszystkim powstałą na tym tle tendencję do umacniania się składów orzekających w przyjmowanych przez nie ocenach prawnych (por. post. NSA z 30 października 2007 r., II GPS 1/07, ONSAiWSA 2008, nr 1, poz. 6). O rozbieżnościach uzasadniających podjęcie uchwały abstrakcyjnej nie mogą zatem świadczyć rozstrzygnięcia o charakterze incydentalnym, czy też odosobnione w prezentowanym poglądzie; chodzi o to, by odmienne stanowiska dawały się uzasadnić z porównywalną mocą (zob. post. NSA z 18 czerwca 2007 r., II FPS 4/06, ONSAiWSA 2007, nr 5, poz. 114). Odnosząc powyższe uwagi do treści wniosku RPO należy stwierdzić, że nie wskazuje on na rozbieżności, które uzasadniałyby podjęcie wnioskowanej uchwały. Przede wszystkim przedstawione przez wnioskodawcę dwa kierunki orzecznicze, w jego ocenie przeciwstawne, w rzeczywistości dotyczą odmiennych zagadnień. Pogrupowanie wybranych przez wnioskodawcę postanowień NSA odzwierciedla jednocześnie rozdźwięk pomiędzy postawionym na wstępie pytaniem prawnym a uzasadnieniem wniosku o podjęcie uchwały, o którym była mowa powyżej. W konsekwencji, w sposób oczywisty, nie może być mowy o rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, skoro obie grupy orzeczeń wskazane przez wnioskodawcę dotyczą odmiennej problematyki. W pierwszej grupie orzeczeń RPO wymienia te, które jego zdaniem odnoszą się do konieczności poszukiwania przez sąd administracyjny dowodów uzasadniających wniosek (np. w aktach sprawy) lub wskazują na brak konieczności uprawdopodobnienia czy też udowodnienia przesłanek z art. 61 P.p.s.a. Już sposób scharakteryzowania tej grupy orzeczeń przez RPO wskazuje, że problem rozbieżności w orzecznictwie, który usiłuje zobrazować, rozmija się z postawionym na wstępie pytaniem prawnym, które dotyczy obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy. Niektóre, spośród wskazanych w pierwszej grupie, orzeczeń dotyczą zagadnienia prawnego zawartego w pytaniu, to jest obowiązku uwzględnienia przez sąd administracyjny całości materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. W powołanych postanowieniach, sygn. akt: II FZ 417/10, II FSK 1836/10, II FZ 330/11, II FZ 743/11, I FZ 564/12, I FZ 573-574/12, II FZ 1076-1077/12, II FSK 3088-3089/12 NSA wypowiadał się co do tego, że w postępowaniu wszczętym na skutek złożenia przez stronę wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, obwiązany jest zatem do dokonania oceny przytoczonych przez stronę we wniosku okoliczności w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, nie zaś tylko w oparciu o dokumenty załączone do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Tego rodzaju pogląd jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznaczny i nie budzi żadnych wątpliwości. Nie ma bowiem podstaw by twierdzić, że przy wydawaniu postanowień w przedmiocie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej sąd administracyjny nie jest związany treścią art. 133 § 1 w związku z art. 166 P.p.s.a. Sąd administracyjny obowiązany jest do respektowania ustawowego nakazu, co w praktyce oznacza, że rozpatrując wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej sąd bada całość materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w tym np. dokumenty załączone do wniosku o przyznanie prawa pomocy. Pogląd opisany powyżej, prezentowany jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych, wnioskodawca stara się przeciwstawić drugiemu nurtowi orzeczniczemu. Tę grupę orzeczeń RPO charakteryzuje, jako "odnoszące się negatywnie do konieczności poszukiwania przez sąd administracyjny dowodów uzasadniających wniosek lub wskazujące, że wnioskodawca jest zobowiązany do uprawdopodobnienia przesłanek wskazanych w przedmiotowym przepisie" czyli art. 61 § 3 P.p.s.a. Już z samego sformułowania użytego przez RPO, a odnoszącego się do przeciwstawnego, w jego ocenie, kierunku w orzecznictwie wynika, że orzeczenia wskazane w drugiej grupie dotyczą całkowicie odmiennego problemu, aniżeli zagadnienie prawne wskazane w pytaniu RPO. Wszystkie wymienione w tej grupie orzeczenia nawiązują bowiem do kwestii właściwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji oraz tego, czy przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej wskazane w art. 61 § 3 P.p.s.a. mają być przedmiotem dowodu czy też uprawdopodobnienia. Orzeczenia te nie odnoszą się natomiast w ogóle do problematyki orzekania przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, a więc zagadnienia objętego pytaniem prawnym. Analiza treści uzasadnienia wniosku RPO wskazuje, że wnioskodawca formułuje tezę, zgodnie z którą wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie wymaga uprawdopodobnienia, a tym bardziej udowodnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Według RPO pojęcie "wniosek" użyte w art. 61 § 3 P.p.s.a. odnosi się wyłącznie do wskazania inicjatora tego postępowania wpadkowego, a zatem wnioskodawca winien wniosek uzasadnić, ale obowiązek uprawdopodobnienia przesłanek wskazanych w omawianym przepisie już na nim nie spoczywa. Stwierdzić należy, że teza stawiana przez RPO również nie mieści się w zagadnieniu prawnym objętym pytaniem, o rozstrzygnięcie którego zwrócił się wnioskodawca do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 267 P.p.s.a. postanowił jak w sentencji.