III SAB/Gl 6/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.), Protokolant Specjalista Beata Mahlhofer, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 r. przy udziale sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Burmistrza Miasta P. w przedmiocie bezczynności organu administracji publicznej w kwestii obrotu alkoholami (zwrotu płatności) oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. K. P. wniosła skargę na bezczynność Burmistrza P. w przedmiocie nierozpoznania jej wniosku o zwrot przekazanej na rzecz Gminy P. płatności z tytułu II raty koncesji na alkohol. Skarżąca wniosła o stwierdzenie obowiązku Burmistrza P. wynikającego z art. 60 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2013.885 j.t.), do wydania decyzji w przedmiocie przekazanej na rzecz Gminy płatności z tytułu II raty koncesji na alkohol, która nastąpiła bez tytułu prawnego. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż w dniu [...] r. do organu wpłynęło wezwanie do zapłaty kwoty [...] zł z tytułu płatności I raty koncesji za alkohol ( zezwolenie nr [...] ). Płatność ta została dokonana z opóźnieniem co skutkowało wygaśnięciem koncesji. W ocenie Skarżącej Gmina nie może czerpać dochodów z koncesji, które wygasły, a zatem kwota winna być zwrócona podmiotowi. Skarżąca odwołała się do treści art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych definiującego niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, a do jej zwrotu winny mieć zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz Ordynacji podatkowej. Strona skarżąca nie widzi możliwości dochodzenia tej kwoty w drodze cywilno-prawnej. Kierując się dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z zażaleniem na bezczynność Burmistrza P. , które jednak postanowieniem z dnia [... r., działając na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.), umorzyło postępowanie zażaleniowe uznając, że brak jest sprawy administracyjnej wymagającej rozstrzygnięcia w formie decyzji, a w konsekwencji nie ma podstaw do stwierdzenia bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz P. wniósł o jej oddalenie, gdyż w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 K.p.a. W uzasadnieniu swego stanowiska odwołał się do treści art. 111 ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2007 r., nr 70,poz.473 ze zm.) i wskazał, iż Skarżąca nie uiściła drugiej raty opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych do dnia 31 maja 2012 r. Wobec powyższego Burmistrz P. decyzją z dnia [...]r. stwierdził wygaśnięcie z dniem [...]r. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. W dniu [...] r. Skarżąca zwróciła się do Burmistrza P. o zwrot wpłaty dokonanej po terminie, zaś Burmistrz pismem z dnia [...]r. odpowiedział, że brak jest podstaw prawnych do zwrotu wpłaconej kwoty. W dniu [...]r. Skarżąca wystąpiła z przedsądowym wezwaniem do zapłaty kwoty [...]zł., a Burmistrz pismem z dnia [...]r. podtrzymał swe stanowisko. W dniu [...]r. Skarżąca złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zażalenie na bezczynność organu, a postanowieniem z dnia [...] r. Kolegium umorzyło postępowanie zażaleniowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za niezasadną. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że godnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z powyższej regulacji wynika, że kontrola obejmuje również bezczynność organów oraz przewlekłość w prowadzeniu spraw. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie powyższy warunek został spełniony, gdyż Skarżąca złożyła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na pismo Burmistrza P. odmawiające zwrotu kwoty wpłaconej z tytułu II raty koncesji. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy należy wskazać, iż skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań ( np. NSA z dnia 17.12.2010r. sygn. akt I OSK 1811/10 LEX nr 745170). Zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest więc ustalenie, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. Ponadto sąd zobowiązany jest rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem i wyczerpaniem przez skarżącego określonego trybu przeciwdziałania bezczynności. Następnie Sąd bada, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy rzeczywiście organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi administracji nie można zarzucić bezczynności, polegającej na naruszaniu terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przepisami prawa. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt lub czynność nie zostały podjęte, w szczególności czy bezczynność była zawiniona przez organ, ewentualnie czy jest następstwem przekonania organu o braku obowiązku podejmowania określonych aktów lub czynności. Z zasady ogólnej szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wypływa obowiązek prowadzenia postępowania (załatwiania wniosków) w taki sposób, by nie można było zarzucić organowi zbędnej zwłoki czy opieszałości. Wobec powyższego i przy tak zarysowanym rozumieniu bezczynności w postępowaniu administracyjnym, zdaniem Sądu, okoliczności sprawy wskazują, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bezczynność organu administracji publicznej, o której należy mówić w każdym przypadku niewykonywania zadań publicznych, powierzonych przez ustawodawcę konkretnemu podmiotowi publicznemu w sytuacji, gdy realizacja tych zadań jest niezbędna, zarówno z uwagi na wymogi prawne (np. ustanawiające terminy), jak i w przypadku, gdy wymagają tego okoliczności sprawy ( Robert Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, LEX 2014). Odnosząc powyższe rozważania do niespornego stanu faktycznego sprawy należy stwierdzić, iż czynności podejmowane przez organ, podejmowane były bez zwłoki. W szczególności należy wskazać, iż pismem z dnia [...] r. Skarżąca zwróciła się do Burmistrza P. o zwrot wpłaty II raty opłaty koncesyjnej dokonanej po terminie, zaś Burmistrz pismem z dnia [...] r. odpowiedział, że brak jest podstaw prawnych do zwrotu wpłaconej kwoty. Natomiast w dniu [...] r. Skarżąca wystąpiła z przedsądowym wezwaniem do zapłaty kwoty [...]zł., a Burmistrz pismem z dnia [...]r. podtrzymał swe stanowisko. Z akt sprawy nie wynika by Skarżąca wystąpiła na drogę postępowania cywilnego. Ze stanem bezczynności mielibyśmy do czynienia wówczas, gdy organ w prawnie ustalonym terminie nie podjąłby żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. W rozpoznawanej sprawie organ rozpatrzył wniosek strony, informując Skarżącą, że w ustawie o przeciwdziałaniu alkoholizmowi i wychowaniu w trzeźwości nie zawarto uregulowań niezbędnych do zwrotu opłaty koncesyjnej poniesionej po terminie do jej zapłaty. Biorąc zatem pod uwagę merytoryczne stanowisko organu w przedmiocie nie istnienia podstaw prawnych do zwrotu kwoty wpłaconej z tytułu II raty koncesji należy stwierdzić, iż w pismach skierowanych do strony jednoznacznie wyjaśniono stanowisko organu, wskazując podstawę prawną działań. Ze stanem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy organ w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, przy uwzględnieniu stanowiska organu oraz treści przepisów ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi i wychowaniu w trzeźwości, nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia bezczynności organu, gdyż faktycznie przepisy powołanej ustawy nie przewidują trybu zwrotu poszczególnych rat opłat koncesyjnych w przypadku poniesienia ich z naruszeniem terminu określonego w art. 111 pkt 7 ustawy i wygaśnięciem zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Strona wskazując na bezczynność organu posługuje się tym określeniem odnosząc je do faktycznego stanu sprawy, braku zwrotu poniesionej opłaty, a nie odnosi się do jego definicji prawnej w wyżej opisanym znaczeniu. Tym niemniej w rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że opłata koncesyjna została uiszczona w dniu [...]r., zaś decyzją z dnia [...] r. Burmistrz P. stwierdził z dniem [...]r. wygaśnięcie zezwolenie na sprzedaż alkoholu nr [...]udzielonego Skarżącej. Nie budzi więc wątpliwości, że po dacie [...]r. na koncie Miasta P. widniała kwota [...]zł nie powiązana technicznie z żadnym obowiązującym zezwoleniem na sprzedaż alkoholu. W ocenie Sądu w tej sytuacji faktycznej nie mają już zastosowania przepisy ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi i wychowaniu w trzeźwości, gdyż zezwolenie na sprzedaż alkoholu wygasło z dniem 1 czerwca 2012 r. z mocy prawa w oparciu o art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy, a w konsekwencji wpłata utraciła charakter środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym zdefiniowane w art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2013.885 j.t.). Wobec powyższego, w przedstawionym powyżej stanie faktycznym osoba, która utraciła z mocy prawa na skutek opłacenia koncesji z opóźnieniem zezwolenie na sprzedaż alkoholu mogłaby wystąpić z wnioskiem do organu o zwrot wpłaconej kwoty, zaś organ, po wezwaniu do zwrotu przedmiotowej opłaty, powinien dokonać jej zwrotu (czynność materialno-techniczna) albo odmówić dokonania zwrotu tej opłaty. W razie odmowy zwrotu opłaty Strona miałaby prawo zaskarżyć taką odmowę do wojewódzkiego sądu administracyjnego (uprzednio wzywając organ do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia doręczenia odmowy zwrotu opłaty) na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.( wyrok WSA w Krakowie z 18.06.2014, sygn. akt III SA/Kr 279/14). Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że opisany stan faktyczny zaistniały w kontrolowanej sprawie prowadzi do wniosku, iż Burmistrz P. nie znajduje się w stanie bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Skarżącego z dnia [...]r. Z tego powodu Sąd - na mocy art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji