II OSK 134/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1035/14 w sprawie ze skargi Z. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1035/14, oddalił skargę Z. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne, w sprawie legalizacji zaadaptowanej części korytarza w celu powiększenia lokalu mieszkalnego nr 20, w budynku mieszkalnym przy ul. Racławickiej 152, w Warszawie. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając z urzędu po wszczęciu postępowania (a także w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r.) decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., stwierdził nieważność ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2008 r. Zdaniem organu decyzja PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2008 r., została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a., ponieważ organ powiatowy nie ocenił zabudowy korytarza pod kątem zgodności z wymogami ochrony przeciwpożarowej. W szczególności nie ustalił, czy wykonana w poprzek korytarza przegroda murowana, tj. ściana działowa o grubości 12 cm z naświetleniem oddzielająca wydzielone i zaadaptowane pomieszczenie na dodatkowy pokój z części korytarza, spełnia wymagania w zakresie zachowania odpowiedniej klasy odporności ogniowej przegród wewnętrznych oddzielających mieszkania od dróg komunikacji ogólnej określone w przepisach § 217 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu wydanym na dzień wydanej decyzji). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania Z. Ż., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2008 r. W ocenie organu odwoławczego PINB dla m.st. Warszawy, prawidłowo ocenił, że postępowanie jest bezprzedmiotowe – zrealizowana samowolnie w 1992 r., zabudowa korytarza, została wykonana w sposób prawidłowy pod względem technicznym i zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, jak również że nie miała wpływu na stan konstrukcji budynku. W toku postępowania przed PINB, Ż. Ż. przedstawiła potwierdzającą to opinię techniczną. GINB wskazał także, że organ wojewódzki stwierdzając nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r., z przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie wskazał w sposób jednoznaczny, jaki przepis w sposób rażący został naruszony. Organ odwoławczy przeanalizował decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r., również pod kątem pozostałych przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. i nie stwierdził, aby badana decyzja była obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w tym przepisie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "Racławicka 152" w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1802/13 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. Sąd wskazał, że inwestycję zrealizowano przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zatem dla likwidacji zaistniałej samowoli budowlanej mają zastosowanie w związku z treścią art. 103 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), uprzednio obowiązujące przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Przepisy ustawy z 1974 r. nie przewidywały bezwzględnego stosowania przymusowej rozbiórki, lecz pozwalały na legalizację samowolnie wzniesionych obiektów, o ile nie zachodziły przesłanki przewidziane w art. 37 tej ustawy. W przypadku braku przesłanek do orzeczenia rozbiórki, o jakich mowa w ww. art. 37, organ nie miał postaw do umorzenia postępowania, formą legalizacji było bowiem pozwolenie na użytkowanie, które jednocześnie potwierdzało zdatność do użytkowania wykonanego obiektu (art. 42 ust 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.). Sąd zalecił aby organ ponownie ocenił, czy naruszenie art. 105 k.p.a. w związku z brakiem zastosowania art. 37 i nast. ustawy Prawo budowlane z 1974 r., miało charakter rażącego naruszenia prawa. Ponownie rozpoznając sprawę GINB decyzją z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. Organ wskazał, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy też negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowe może być postępowanie z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Postępowanie w sprawie zakończonej kontrolowaną w trybie nieważnościowym decyzją PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2008 r. zostało wszczęte na żądanie Z. Ż. – inwestora, która domagała się zalegalizowania zrealizowanej przez nią samowoli budowlanej. Rozstrzygnięcie w tej sprawie, co do jej istoty, przez wydanie decyzji administracyjnej miało oparcie w materialnych przepisach prawa administracyjnego i leżało we właściwości organu pierwszej instancji. Ten bowiem mając do czynienia z inwestycją polegającą na przebudowie części budynku – klatki schodowej na część lokalu mieszkalnego, powinien przeprowadzić postępowania i orzec w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie samowoli. Przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały bezwzględnego stosowania przymusowej rozbiórki, lecz pozwalały na legalizację samowolnie wzniesionych obiektów (ich części) o ile nie zachodziły przesłanki przewidziane w art. 37 Prawa budowlanego. W przypadku braku przesłanek do orzeczenia rozbiórki formą legalizacji było pozwolenie na użytkowanie, które jednocześnie potwierdzało zdatność do użytkowania. Powiatowy organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ustalić czy zachodzą przesłanki zawarte w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W zależności od tego jaki będzie wynik ustaleń wydać stosowne rozstrzygnięcie (tj. dotyczące legalizacji tej samowoli bądź jej rozbiórki). W związku z powyższym organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r., rażąco narusza art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Ż. Ż. w skardze na powyższą decyzję wskazała, że uchybienia, które miały miejsce w sprawie nie mają rangi "rażących". Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał na wynikające z art. 153 p.p.s.a. związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1802/13. W wyroku z dnia 29 listopada 2013 r. Sąd przesądził, że postępowanie toczone przed organem powiatowym nie stało się bezprzedmiotowe i że powiatowy organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję merytoryczną w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane 1974 r. (nakaz rozbiórki albo pozwolenie na użytkowanie). Sąd jednocześnie nakazał ocenić, czy naruszenie art. 105 k.p.a. w związku z brakiem zastosowania art. 37 i nast. ustawy Prawo budowlane z 1974 r., miało charakter rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu GINB w ponownie prowadzonym postępowaniu zastosował się do ww. wytycznych Sądu i prawidłowo ocenił materiał sprawy. Organ trafnie ocenił, że decyzja jest niezgodna z prawem, tj. art. 105 k.p.a. w zw. z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i niezgodność ta ma charakter rażący. Uzasadniając tę okoliczność organ odwoławczy podniósł, że PINB dla m.st. Warszawy po przeprowadzeniu postępowania dotyczącego zaadoptowania części korytarza w celu powiększenia lokalu mieszkalnego, ocenił, że zabudowa korytarza została wykonana w sposób prawidłowy pod względem technicznym i zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi oraz, że nie miała wpływu na stan konstrukcji budynku. Jednakże PINB błędnie przyjął, że ustalenia te dawały podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 105 § 1 k.p.a. z powodu bezprzedmiotowości postępowania. Przepisy prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały bezwzględnego stosowania przymusowej rozbiórki, lecz pozwalały na legalizację samowolnie wzniesionych obiektów (ich części) o ile nie zachodziły przesłanki przewidziane w art. 37 Prawa budowlanego. W przypadku braku przesłanek do orzeczenia rozbiórki formą legalizacji było pozwolenie na użytkowanie, które jednocześnie potwierdzało zdatność do użytkowania. Zatem w stosunku do wykonanej samowoli budowlanej w sprawie adaptacji części korytarza na lokal mieszkalny, organ nadzoru powiatowego winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ustalić czy zachodzą przesłanki zawarte w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W zależności zaś od tego jaki będzie wynik ustaleń organ powinien wydać stosowne rozstrzygnięcie (tj. dotyczące legalizacji tej samowoli bądź jej rozbiórki). Z uwagi na powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Ż. Ż. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego zmianę poprzez uwzględnienie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem skarżącej wydanie decyzji umarzającej postępowanie zamiast decyzji zezwalającej bądź odmawiającej legalizacji samowoli budowlanej jest bez wątpienia naruszeniem prawa, jednak nie ma charakteru rażącego, ponieważ skutki, które wywołuje decyzja przemawiają za utrzymaniem decyzji PINB w mocy. W uzasadnieniu podniesiono, że nie każde naruszenie prawa ma charakter rażący. Przy ocenie rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę racje ekonomiczne i gospodarcze, jakie ono za sobą pociąga oraz by skutki decyzji były niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa praworządnego. Wskazano też, że powiększenie mieszkania kosztem korytarza nastąpiło już w 1992 r., a dopiero w 2008 r. skarżąca postanowiła zalegalizować tę samowolę, przy czym dokonana adaptacja nie uniemożliwia użytkowania korytarza. Zdaniem skarżącej stwierdzenie nieważności decyzji spowoduje konieczność rozbiórki samowoli budowlanej. Podała też, że jest osobą w podeszłym wieku, choruje i nie będzie sobie w stanie poradzić ze skutkami rozbiórki. Skarżącej nie stać na wynajęcie ekipy budowlanej do rozbiórki. Dlatego wydanie decyzji umarzającej zamiast decyzji zezwalającej bądź odmawiającej legalizacji nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował rozstrzygnięcia organów obu instancji podjęte w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2008 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przede wszystkim należy podkreślić, że już w pierwszym wyroku z 29 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził, że organ powiatowy nie miał podstaw do umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem inwestorki domagającej się zalegalizowania samowoli budowlanej polegającej na zaadaptowaniu korytarza w budynku wielorodzinnym na potrzeby zwiększenia powierzchni mieszkania. Mianowicie wskazał, że mające zastosowanie w sprawie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały bezwzględnego stosowania przymusowej rozbiórki, lecz pozwalały na legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych. Zaznaczył przy tym, że w przypadku braku przesłanek do orzeczenia rozbiórki, o jakich mowa w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., organ nie miał podstaw do umorzenia postępowania gdyż formą legalizacji było udzielenie pozwolenia na użytkowanie, które jednocześnie potwierdza zdatność do użytkowania wykonanego obiektu (art. 42 ust. 3). Wskazać również trzeba, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając nieważność decyzji PINB z [...] czerwca 2008 r. w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2012 r. podał, że w prowadzonym wówczas postępowaniu organ powiatowy nie zbadał, czy w wyniku wykonania przedmiotowych robót budowlanych doszło do naruszenia wymagań w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego obiektu. Ponadto przypomnieć należy, że to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do organu wojewódzkiego o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 2008 r. i wyjaśnił, że w umorzonym postępowaniu nie badano wymogów w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, a w piśmie z 4 lipca 2012 r. Wspólnota Mieszkaniowa wskazała na kwestię nieodpowiedniej wentylacji korytarza i warunków ewakuacji w budynku. W takim stanie sprawy zasadnie organ pierwszej instancji przyjął, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie wskazał ponadto na rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 Prawa budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że organ powiatowy prowadząc w 2008 r. postępowanie zaniechał wyjaśnienia istotnych okoliczności warunkujących zastosowanie w sprawie samowoli budowlanej przepisów art. 37 i 42 ust. 3 Prawa budowlanego, stanowiących podstawę do wydania nakazu rozbiórki bądź legalizacji obiektu budowlanego wykonanego niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Ocena o rażącym naruszeniu wymienionych przepisów była uzasadniona jeśli uwzględni się to, że podstawowym obowiązkiem organu powiatowego było merytoryczne rozpatrzenie sprawy, zwłaszcza że w niniejszym przypadku konieczne było wyjaśnienie kwestii związanych z ochroną przeciwpożarową i bezpieczeństwem mieszkańców korzystających z korytarza, którego część przeznaczona została na zabudowę wykonaną przez skarżącą. Z tych względów zawarty w skardze kasacyjnej zarzut co do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznać należało za nieusprawiedliwiony. Ponadto zauważyć należy, że podjętych w sprawie rozstrzygnięć nie mogła podważyć argumentacja wskazująca na wszelkie trudności, które wiązać się będą z koniecznością realizacji przez skarżącą nakazu rozbiórki. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki nie przesądził, że organ nadzoru budowlanego ma orzec o rozbiórce spornej zabudowy, lecz wyraził ocenę, że decyzja z [...] czerwca 2008 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Konsekwencją wyroku i orzeczeń organów obu instancji dotyczących nieważności decyzji z [...] czerwca 2008 r. jest to, że obowiązkiem organu powiatowego będzie ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie spornej samowoli budowlanej i rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki bądź legalizacji wykonanych przez skarżącą robót budowlanych. Wobec powyższego skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, wskazać należy, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.