I SA/Wa 2802/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędzia WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2014 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Przedmiotem skargi wniesionej przez T.J. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] nr [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Starosty [...] z [...] nr [...] o odmowie przyznania-na podstawie art. 19 ust. 6 w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 2, ust. 7 pkt 3, art. 98 oraz art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.)- A. i T. J. dodatku 10% podstawy dla rodziny zastępczej niespokrewnionej z dzieckiem z tytułu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem i jego wychowania. Zaskarżoną decyzją Kolegium, działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593 ze zm.), umorzyło postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją zainicjowane zostało pismem T. J. z [...] w którym skarżący zwrócił się o wypłacenie dodatkowych 10%, jakie przysługują niespokrewnionym rodzinom zastępczym z tytułu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem i jego wychowania. Wskazaną powyżej decyzją z [...] nr [...] Starosta [...] wniosek ten rozpatrzył negatywnie, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że A. i T. J. jako wujostwo zostali zakwalifikowani jako rodzina zastępcza spokrewniona z dzieckiem, w związku z czym nie przysługuje im dodatek 10% podstawy dla rodziny zastępczej niespokrewnionej z dzieckiem. Od tej decyzji T.J. złożył odwołanie, a po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium wskazało, iż organ I instancji przekazując odwołanie, nie wywiązał się z obowiązku określonego w art. 133 k.p.a. i wraz ze środkiem zaskarżenia, nie przekazał całości akt sprawy, a to uniemożliwiło merytoryczne rozpatrzenie wniesionego odwołania. Decyzja ta została poddana kontroli sądowoadministracyjnej, ze skargi T. J. W sprawie tej, w dniu 8 maja 2012 r. zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt I SA/Wa 232/12, którym uchylono zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż nieuprawnione było z przyczyn wskazanych w kontrolowanej decyzji, zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie na jego podstawie decyzji kasatoryjnej. Wyrok Sądu uprawomocnił się z dniem 6 lipca 2012 r. Trzeba też zauważyć, że (jak wynika z akt sprawy), ww. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] spowodowała, iż w dniu [...] Starosta [...] orzekając ponownie w sprawie, wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 74 ust. 1 pkt 1, art. 78 ust. 1, 2 i ust. 3 oraz art. 102 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.), odmówił A. i T.J. przyznania dodatku 10% podstawy dla rodziny zastępczej niespokrewnionej z dzieckiem z tytułu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem i jego wychowania. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że uzasadnione jest podtrzymanie stanowiska zaprezentowanego w sprawie w poprzedniej decyzji tego organu z [...]. Od tej decyzji T.J. pismem wniesionym bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (wpływ do organu w dniu [...]) wniósł odwołanie. Odwołanie to zostało przekazane przez organ odwoławczy do organu I instancji, przy piśmie z [...]. I dalej, z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając ponownie w sprawie na skutek ww. wyroku Sądu z dnia 8 maja 2012 r., wydało obecnie zaskarżoną decyzję nr [...] umarzającą postępowanie odwoławcze z odwołania T. J. od decyzji Starosty [...] z [...]. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu przebiegu postępowania, Kolegium wskazało na bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego od decyzji z [...], a to z tej przyczyny, iż Starosta [...], po otrzymaniu decyzji SKO w [...] uchylającej decyzję organu I instancji, w dniu [...] wydał nową decyzję w tym przedmiocie nr [...], którą ponownie rozstrzygnął sprawę odmawiając A. i T. J. przyznania dodatku 10% podstawy dla rodziny zastępczej niespokrewnionej z dzieckiem z tytułu sprawowania osobistej opieki na dzieckiem i jego wychowania. Decyzja ta została doręczona T.J. i nie stała się przedmiotem odwołania. W tym stanie bezprzedmiotowa stała się sprawa postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji nr [...] z [...], która nie została uchylona wyrokiem WSA w Warszawie z 8 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 232/12. Wyrok ten wydano po upływie ponad 4 miesięcy od daty podjęcia ww. decyzji nr [...]. Kolegium wskazało przy tym, że ustalenie istnienia przesłanki bezprzedmiotowości stwarza obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji poprzez jego umorzenie, ponieważ brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego też powodu orzeczono jak w sentencji. W skardze do Sądu na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] skarżący – T. J. podniósł, że ani razu orzekając w sprawie Kolegium nie odniosło się w sposób merytoryczny do wniesionego przez niego odwołania i przedstawionego w nim problemu, dotyczącego zaliczenia go do rodzin zastępczych spokrewnionych. Skarżący przypomniał poprzednie orzeczenie Kolegium wydane w sprawie i wytyczne wynikające z wyroku Sądu, którym orzeczenie to zostało zakwestionowane. Wskazał też, że błędnie Kolegium podało, że decyzja organu I instancji nr [...] nie została przez niego zaskarżona. Podniósł, iż w dniu [...] złożył w Kolegium odwołanie od tego orzeczenia. Nie zgodził się w efekcie z oceną Kolegium, co do braku podstaw do merytorycznego załatwienia jego odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem kontrolowane orzeczenie zapadło z naruszeniem prawa. Przypomnieć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] nr [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze z odwołania T.J. od decyzji Starosty [...] z [...] nr [...] o odmowie przyznania A. i T.J. dodatku 10% podstawy dla rodziny zastępczej niespokrewnionej z dzieckiem z tytułu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem i jego wychowania. Stosując przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Kolegium w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazało na to, że postępowanie odwoławcze dotyczące ww. decyzji I instancji stało się bezprzedmiotowe. O bezprzedmiotowości tego postępowania stanowić ma fakt, iż organ I instancji na skutek wcześniejszej decyzji Kolegium o charakterze kasatoryjnym (wydanej w dniu [...]), w dniu [...] wydał decyzję nr [...], którą ponownie rozstrzygnął w sprawie dotyczącej przyznania A. i T. J. dodatku 10% podstawy dla rodziny zastępczej niespokrewnionej z dzieckiem z tytułu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem i jego wychowania. Z tej też przyczyny SKO w [...] uznało, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania z odwołania od decyzji I instancji z [...], skoro zapadła już kolejna decyzja organu I instancji w tej sprawie. Oceny tej, w okolicznościach sprawy i w obowiązującym stanie prawnym, nie sposób podzielić. Przede wszystkim zauważyć trzeba, iż zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten znajduje zastosowanie wówczas, gdy postępowanie odwoławcze stanie się bezprzedmiotowe. Przy czym, z uwagi na to, że wskazany przepis nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, w każdej indywidulanej sprawie administracyjnej poszukując konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, należy mieć na uwadze treść art. 105 Kodeksu, w tym § 1, zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, jak zauważa się w doktrynie, będzie miała miejsce m. in. wtedy, gdy odwołujący się cofnie odwołanie, a także wtedy, gdy organ II instancji w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie ma przymiotu strony. Żadna z tych sytuacji w niniejszej sprawie nie wystąpiła, natomiast ta opisana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie świadczy-w ocenie Sądu- o bezprzedmiotowości postępowania z odwołania skarżącego od decyzji Starosty [...] z [...], w sytuacji gdy odwołanie to (na skutek wyroku Sądu) pozostawało do rozpatrzenia, a decyzja organu I instancji zakwestionowana tym odwołaniem pozostawała w obrocie prawnym. Organowi II instancji zupełnie umknęło bowiem, że działał ponownie w sprawie, a to na skutek prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 232/12. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] nr [...] o uchyleniu decyzji Starosty Pruszkowskiego z [...] nr [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyrok Sądu spowodował więc powrót sprawy do etapu odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] nr [...]. Sąd zakwestionował bowiem sposób załatwienia odwołania skarżącego od tej decyzji. Organowi II instancji umknęło także, że na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), był związany wskazanym wyrokiem Sądu. Wymieniony powyżej przepis stanowi bowiem, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu ww. przepisu oznacza zaś to, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Przepis art. 153 ww. ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Stąd też, kierując się treścią ww. art. 153 p.p.s.a., przypomnieć trzeba, iż w wyroku z 8 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 232/12 Sąd za wadliwe uznał zastosowanie w okolicznościach sprawy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a następnie wskazał na potrzebę załatwienia odwołania T.J. od decyzji organu I instancji z [...] nr [...]. Sąd zalecił w tej kwestii, aby rozpoznając ponownie sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w pierwszym rzędzie dokonało oceny akt administracyjnych pod względem ich kompletności, a w sytuacji stwierdzenia braków w przekazanej dokumentacji, wezwało organ pierwszej instancji do ich uzupełnienia. Sąd zalecił także, aby Kolegium prowadząc postępowanie oceniło skutki jakie dla rozpoznania sprawy powoduje wejście w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149 poz. 887), której art. 218 pkt 16 uchylił art. 70-87a ustawy o pomocy społecznej, i w zależności od poczynionych ustaleń podjęło stosowne rozstrzygnięcie w sprawie wniesionego przez T. J. odwołania. Co istotne, w żadnym miejscu uzasadnienia tego wyroku, Sąd nie wskazał na bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, z tej to przyczyny, iż w dniu [...] Starosta [...] wykonując -kontrolowaną wówczas przez Sąd- decyzję Kolegium, wydał decyzję nr [...]. Zatem, SKO w [...] obowiązane było do wykonania wyroku Sądu, a tym samym do rozpatrzenia odwołania T.J., po uprzednim skompletowaniu akt sprawy. Prowadząc zaś postępowanie z odwołania skarżącego, Kolegium obowiązane było wziąć pod uwagę wskazane przez Sąd przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Tymczasem wydana w dniu [...] decyzja SKO w [...] stanowi całkowite zaprzeczenie wskazań i zaleceń wynikających z ww. wyroku. Wskazuje się w jej uzasadnieniu na to, że wymieniony wyrok zapadł po ponad 4 miesiącach od daty podjęcia decyzji nr [...] przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...]. Tym też uzasadnia się w niej brak podstaw do podjęcia merytorycznych działań w sprawie. Takie zachowanie Kolegium, którego przejawem jest kontrolowana decyzja, stanowi -w ocenie Sądu- o naruszeniu w sprawie ww. art. 153 p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] umarzając postępowanie odwoławcze ani nie zwróciło należytej uwagi na ww. wyrok i zalecenia z niego wynikającego, ani też nie dostrzegło, że uprawomocnienie się tego wyroku oznacza, iż brak jest decyzji, w oparciu o którą doszło do wydania decyzji organu I instancji z [...] i w oparciu o którą organ I instancji mógł ponownie działać w sprawie. Starosta [...] wydając decyzję w dniu [...] nr [...] działał bowiem na skutek decyzji SKO w [...] z [...] nr [...], następnie zakwestionowanej prawomocnym wyrokiem Sądu z 8 maja 2012 r. Tym samym, w ocenie Sądu, należało zająć się -w odpowiednim do tego trybie przewidzianym w Kodeksie- ww. decyzją z [...], a nie w sposób nieuprawniony podnosić, iż decyzja ta stanowi o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego od decyzji Starosty z [...]. Bezsporne przy tym jest, iż w chwili obecnej, w obrocie prawnym znajdują się dwie decyzje organu I instancji wydane z wniosku skarżącego zawartego w piśmie z [...]. Co więcej, zgodnie z aktami sprawy, od każdej z tych decyzji skarżący wniósł odwołanie. Przy czym, wydanie decyzji drugiej w kolejności (tj. w dniu [...]) przez Starostę [...], nie zwalniało organu odwoławczego od rozpatrzenia odwołania od decyzji I instancji z [...]. Co więcej, obligowało ten organ do uporządkowania sprawy, i podjęcia-z urzędu bądź z odwołania- takich czynności, które spowodują wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Starosty z [...], a to z uwagi na uchylenie prawomocnym wyrokiem decyzji SKO w [...] z [...], na skutek której to, ww. decyzja Starosty została wydana. Sąd dostrzega w tym miejscu, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Sąd zauważa także, iż w aktach sprawy znajduje się odwołanie od ww. decyzji Starosty [...] z [...] nr [...], ale nie wiadomo (bo nie wynika to z akt), jak zostało ono załatwione. Pewne jest natomiast, bo wskazuje na to tak skarżący, jak i organ w odpowiedzi na skargę, że odwołanie takie wpłynęło, a jeśli tak, to wymaga ono odpowiedniego załatwienia (o ile jeszcze tego nie uczyniono). W zależności od ustaleń dotyczących tego odwołania, weryfikacja ww. decyzji Starosty [...] z [...] winna więc nastąpić albo z tego odwołania, albo z urzędu w odpowiednim do tego trybie pozwalającym na uchylenie decyzji ostatecznej. Reasumując, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja zapadła z istotnym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie z przyczyn podanych w jej uzasadnieniu oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie wskazań wynikających z wyroku Sądu z 8 maja 2012 r. o sygn. akt I SA/Wa 232/12. Orzekając ponownie w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] winno wykonać wytyczne zawarte w ww. wyroku Sądu, a więc rozpatrzeć sprawę w postępowaniu odwoławczym, uwzględniając przy tym wskazane w wyroku przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Nadto, odnosząc się do odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji z [...] nr [...] winno wziąć pod uwagę pismo Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] z [...], z którego wynika, że decyzją nr [...] z [....] została rozwiązana rodzina zastępcza w osobach A. i T. J., z uwagi na fakt, iż E.Ć. od dnia [...] otrzymuje świadczenie z tytułu kontynuowania nauki jako usamodzielniona wychowanka ww. rodziny zastępczej. Niezależnie od powyższego, Kolegium winno także wyjaśnić, jak zostało załatwione odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji z [...] nr [...] i w zależności od poczynionych w tej kwestii ustaleń, podjąć dalsze kroki, celem wyeliminowania ww. orzeczenia z obrotu prawnego (czy to z odwołania, czy to z urzędu). Przypomnieć bowiem należy, iż decyzja ta zapadła w oparciu o inną decyzję Kolegium, następnie uchyloną prawomocnym wyrokiem Sądu. Na koniec, w kontekście treści skargi, Sąd dodatkowo wyjaśnia, iż nie mógł przedmiotem swoich rozważań uczynić sprawy merytorycznej, dotyczącej dodatku 10% podstawy dla rodziny zastępczej niespokrewnionej z dzieckiem z tytułu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem i jego wychowania. Przedmiotem oceny Sądu było konkretne orzeczenie. Z racji tego, że orzeczenie to miało charakter jedynie formalny, ograniczyło ono ocenę Sądu w niniejszej sprawie tylko do tych kwestii, które legły u jego podstaw. Zadaniem Sądy było bowiem ustalenie, czy SKO w [...] z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mogło orzec na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zatem, z uwagi na formalny charakter zaskarżonej decyzji, Sąd nie mógł odnieść się do kwestii merytorycznych podniesionych w skardze, jak i zająć stanowiska co do poprawności rozstrzygnięcia organu I instancji z [...]. Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o uwzględnieniu skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.