I OSK 3046/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 121/14 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odtworzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej postanawia: 1. sprostować z urzędu zawartą w rubrum zaskarżonego wyroku niedokładność w ten sposób, że słowa: "w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy odtworzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu" zastąpić słowami: "w przedmiocie odtworzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej", 2. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 3. zwrócić P. K.z budżetu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi i wpisu od skargi kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 15 lipca 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 121/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odtworzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości "warszawskiej". Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r., P.r K. zwrócił się o odtworzenie zaginionego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. hip. Nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], Prezydent W. umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu stanowiska organ zaanalizował treść dokumentów, wchodzących w skład akt własnościowych opisanej na wstępie nieruchomości i stwierdził, że akta te były kompletne a zatem nie można było w tym przypadku twierdzić, że akta te ( ich część) zaginęły. Rozpatrując sprawę w drugiej instancji, na skutek odwołania wniesionego przez P. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i odmówiło odtworzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. T. , ozn. hip. Nr [...]. Organ odwoławczy podzielił wprawdzie ustalenia faktyczne, dokonane przez Prezydenta W., ale przyjął że zaistniały w tej sprawie podstawy do merytorycznego rozpoznania wniosku z dnia [..] marca 2010 r. Kolegium wyjaśniło, że objęcie w posiadanie przez Gminę W.nieruchomości położonej przy ul. T. , nr hip. [...] nastąpiło w dniu [...] kwietnia 1949 r. i od tej daty rozpoczął się bieg terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości, określony w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Tymczasem, z akt sprawy bezspornie wynikało, że wniosek taki nie został złożony. Podkreślono w tym miejscu, że strona nie przedłożyła żadnego dowodu, który wskazywał by na możliwość przyjęcia odmiennych ustaleń faktycznych. Wskazano również, że Kolegium, uwzględniając wniosek strony o przesłuchanie świadka R. S., dwukrotnie wyznaczało termin tego przesłuchania (16 i 23 października 2013 r.), jednakże pomimo prawidłowego powiadomienia świadek nie stawiła się). Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. P. K.wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzucił organowi naruszenie: art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona. Na wstępie Sąd wyjaśnił, że jakkolwiek przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają norm regulujących postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, to jednak w doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się, że stosowanie omawianej instytucji przez organ administracyjny jest nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne. W stanie prawnym, obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2004 r., sugerowano stosowanie - w drodze analogii - przepisów księgi czwartej k.p.c. a obecnie bardziej właściwe jest korzystanie w tym zakresie przez organ administracyjny – również w drodze analogii – z przepisów działu IX p.p.s.a. Jednocześnie Sąd podkreślił, że akta można odtworzyć, gdy są spełnione określone przesłanki, to jest: akta zaginą lub zostaną zniszczone w całości lub w części. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, iż akta własnościowe nieruchomości położonej w W.przy ul. T. , oznaczonej nr hip. [...] były kompletne i zostały Sądowi przedstawione, a zatem nie zaginęły. W ocenie Sądu, prawidłowo także Kolegium uznało, że ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji jednoznacznie wskazywały na okoliczność, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości "warszawskiej" nie został w tym przypadku złożony. Organy administracji trafnie także – zdaniem Sądu - wyjaśniły ujawnione różnice w zakresie powyższej okoliczności faktycznej, wynikające z pisma Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...]a 1952 r. skierowanego do W. , z uwzględnieniem oceny wartości dowodowej poszczególnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Sąd w tym miejscu szczegółowo przedstawił analizę materiału dowodowego, będącego podstawą do wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, podkreślając zwłaszcza, że w niniejszej sprawie istotne było to, że orzeczeniem administracyjnym, z dnia [...] marca 1952 r., Prezydium Rady Narodowej w. W.orzekło o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W.przy ul. T. , oznaczonej nr hip. [...], właśnie wobec niezłożenia wniosku o przyznanie tego prawa (karta 13 akt własnościowych), zaś w odwołaniach z dnia [...] kwietnia 1952 r. sami współwłaściciele tej nieruchomości - M. K. i J. S. – nie wskazywali na okoliczność złożenia przez nich wniosku "dekretowego". Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, decyzją z dnia [...] kwietnia 1952 r., utrzymało zaś w mocy orzeczenie administracyjne z dnia [...] marca 1952 r., nie znajdując podstaw do jego zmiany. Decyzja ta (z dnia [...] kwietnia 1952 r.), była następnie kontrolowana w postępowaniu nadzorczym, w wyniku którego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia [...] maja 2001 r. nr [...], stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1952 r. - w określonej w akcie notarialnym części, dotyczącej sprzedanych lokali nr [...] w budynku przy ul. T. oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali - została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części - stwierdził nieważność tej decyzji. Decyzja nadzorcza z dnia [...] maja 2001 r. wydana została natomiast po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2001 r. (sygn. akt IV SA 136/98), który kontrolował zapadłe wcześniej w tej sprawie decyzje nadzorcze (decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1997 r. i z dnia [...] sierpnia 1997 r.) i je uchylił. Zgodnie przy tym z oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wniosku określonego w art. 7 ust. 1 dekretu oznaczał bezprzedmiotowość orzekania w zakresie własności czasowej. Powyższe – jak kontynuował Sąd Wojewódzki - oznaczało, że okoliczność niezłożenia wniosku "dekretowego" w przedmiotowej sprawie była również niesporna dla Naczelnego Sądu Administracyjnego w 2001 r. Poza tym Sąd podniósł, że wprawdzie, postanowieniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r., wyżej opisane postępowanie nadzorcze zostało zawieszone (na etapie rozpoznawania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy) do czasu ustalenia następców prawnych jednej z osób, której interesu prawnego dotyczył wynik tegoż postępowania, ale okoliczność ta nie miała znaczenia dla rozstrzygania w kwestii wniosku P. K. (następcy prawnego M. K.) o odtworzenie wniosku "dekretowego". Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w skardze, Sąd uznał, że nie były one usprawiedliwione, w tym także odnośnie zarzutu zaniechania przesłuchania świadka R. S. Powołując się bowiem na treść art. 296 § 1 p.p.s.a. (stosowanego w niniejszym postępowaniu w drodze analogii), Sąd zauważył, że wprawdzie skarżący wskazywał, iż R. S. była naocznym świadkiem wydarzeń związanych z przejęciem nieruchomości na rzecz Gminy oraz posiadała wiedzę na temat podejmowanych przez członków rodziny działań zmierzających do odzyskania nieruchomości, jednakże akta administracyjne (w tym własnościowe) przedmiotowej nieruchomości "warszawskiej" jakkolwiek wskazywały na działania następców prawnych związane ze stwierdzeniem nieważności orzeczeń administracyjnych z 1952 r., z domaganiem się zwrotu nieruchomości, czy też odszkodowania, to jednak niewątpliwie wskazywały (tak jak trafnie ustaliły to organy administracji), że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nie został złożony. W ocenie Sądu więc Kolegium - po dwukrotnym wezwaniu R. S., celem przesłuchania – uprawnione było do zaniechania przeprowadzenia tego środka dowodowego. Organ nie był bowiem związany swym postanowieniem dowodowym i bo oceniał wiarogodność oraz moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału (art. 240 § 1 i art. 233 § 1 k.p.c.). W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, P. K. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art 77 § 1 k.p.a. - polegające na zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego, poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie przesłuchanie świadka R. S., a także nieuznanie za wiarygodny dowodu z dokumentu — pisma z dnia [...] lipca 1952 roku Prezydium Rady Narodowej W. i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że ustalenia stanu faktycznego zostały poczynione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zgodnie ze wskazanymi wyżej normami, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało błędnym ustaleniem, iż wniosek "dekretowy" nie został złożony przez dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. T. oznaczonej nr hip. [...], a w konsekwencji odmową jego odtworzenia; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 288 i art. 296 § 1 p.p.s.a. - poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za zgodne z przepisami postępowania pominięcie przez organy administracji dowodu z zeznań świadka R. S., podczas gdy posiada ona wiedzę na temat złożenia przez dawnych właścicieli wniosku "dekretowego", co stanowi okoliczność mającą istotne znaczenie dla ustalenie treści zaginionych lub zniszczonych akt; 3. art. 227, art. 233 § 1 i art. 240 § 1 k.p.c. w zw. z art. 296 § 2 oraz art. 296 § 1 p.p.s.a. - poprzez sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego uznanie, iż akta własnościowe nieruchomości położonej w W. przy ul. T. są kompletne, na co - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - jednoznacznie wskazują akta własnościowe nieruchomości, podczas gdy z analizy treści znajdującego się w aktach dokumentu - pisma z dnia [...] lipca 1952 roku Prezydium Rady Narodowej W. - jednoznacznie wynika, że przedmiotowy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej złożony został w terminie i nie został jeszcze rozpoznany. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (cyt.): "Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi" wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto w piśmie z dnia 16 sierpnia 2016 r. skarżący wnosił o dopuszczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu z dokumentu w postaci pisemnego oświadczenia R. S. w formie aktu notarialnego oraz zapisu dźwięku na okoliczność złożenia przez dawnych właścicieli nieruchomości wniosku "dekretowego". Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny wprawdzie rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, ale bierze jednak z urzędu pod uwagę także okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Z uwagi zatem na fakt, że w analizowanej sprawie zachodziły przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), oznaczało to, że brak było w tym przypadku podstaw do dokonywania oceny merytorycznej zarzutów kasacyjnych a tym bardziej przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Analizowana sprawa dotyczyła podania P. K., wniesionego do Prezydenta W., w którym wnioskodawca wnosił o odtworzenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej – na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W.- do nieruchomości "warszawskiej" położonej przy ul. T. , oznaczonej nr hip. Nr [...]. Jak z powyższego zatem wynika, kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w analizowanej sprawie było udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w postępowaniu administracyjnym jest dopuszczalne prowadzenie postępowania o odtworzenie akt a jeśli tak, to jaki charakter ma to postępowanie. W związku z tym wyjaśnić należy, że postępowanie o odtworzenie akt nie jest wprawdzie uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego, tym niemniej orzecznictwo oraz część doktryny uznaje, że tego rodzaju postępowanie jest dopuszczalne w procedurze administracyjnej a jego podstawę prawną stanowią przepisy procedury cywilnej lub sądowoadministracyjnej (ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), które w tym przypadku są stosowane per analogiam. Zgodnie zaś z poglądami, dotyczącymi postępowania o odtworzenie akt, obowiązującymi w w/w procedurach sądowych, postępowanie o odtworzenie akt ma charakter wyłącznie pomocniczy i rekonstrukcyjny a nie rozpoznawczy (vide: Kodeks Postępowania Cywilnego – Komentarz pod red. prof. dr hab. Kazimierza Piaseckiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 1977, t. II str. 596 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz pod red. prof. dr hab. Romana Hausera i prof. dr hab. Marka Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 957). Zatem postępowanie to nie ma charakteru merytorycznego i rozstrzygającego a ma jedynie charakter sprawozdawczy. Winne brać w nim udział wszystkie osoby zainteresowane w postępowaniu głównym a kończy je (zgodnie z regulacjami zawartymi w w/w procedurach sądowych - art. 727 k.p.c. i art. 297 p.p.s.a.) postanowienie "odtworzeniowe" organu, w którym określa on, w jaki sposób i w jakim zakresie zaginione akta lub ich część mają być odtworzone lub, że odtworzenie to nie jest możliwe. Nadmienić przy tym wypada, że odtworzeniu mogą podlegać tylko dokumenty, których istnienie nie budziło nigdy wątpliwości. Jak przyjmują to autorzy powołanego wyżej Komentarza do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (cyt.): "Warunkiem odtworzenia akt jest ich byt fizyczny w określonym czasie" (op. cit. str. 956). Nie jest zatem dopuszczalne ustalanie w trybie postępowania o odtworzenie akt okoliczności, czy wniosek, określony w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), został istotnie wniesiony. Skoro zaś, jak wyżej wspomniano, postępowanie o odtworzenie akt, z racji jego wyłącznie rekonstrukcyjnego charakteru, nie jest postępowaniem merytorycznym – w rozumieniu art. 1 k.p.a. - bowiem nie rozpatruje się w nim sprawy indywidualnej, której rozstrzygnięcie dotyczy prawa i z tego powodu wymaga wydania decyzji administracyjnej, to nie można twierdzić, że orzeczenie, które było przedmiotem zaskarżenia w analizowanej sprawie stanowiło decyzję administracyjną na którą – zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. – przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie bowiem w rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało orzeczenie, które nazwało "decyzją" (orzeczenie uchylające orzeczenie Prezydenta W. i odmawiające odtworzenia tzw. wniosku "dekretowego") to jednak w istocie rzeczy, orzeczenie to nie miało charakteru decyzji administracyjnej. Orzeczenie to bowiem ani nie rozstrzygało żadnej sprawy administracyjnej co do jej istoty, ani takiej sprawy nie kończyło (art. 104 § 2 k.p.a.). Prowadzone przez organy obu instancji postępowanie nie było zatem postępowaniem, o którym mowa w art. 1 k.p.a. Dodatkowo podkreślić w tym miejscu należy, że o charakterze prawnym czynności, podejmowanej przez organy administracji publicznej, nie decyduje jej nazwa, lecz treść, stąd też kryterium kwalifikującym akt organu administracji do kategorii decyzji administracyjnej jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach indywidualnych adresatów, niepodporządkowanych podmiotowi wydającemu decyzję (vide: cyt. wyżej Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, str. 43). Wyjaśnić też trzeba, iż zaskarżone skargą orzeczenie nie miało także charakteru postanowienia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten dopuszcza bowiem wprawdzie wniesienie skargi, ale jedynie na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo na postanowienie kończące postępowanie, jak również na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Skardze do sądu administracyjnego podlegają więc tylko niektóre postanowienia i dotyczy to tylko tych postanowień, które są wydawane w toku postępowania administracyjnego, jurysdykcyjnego, normowanego treścią Kodeksu postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej a także niektórych postanowień wydawanych na podstawie upoważnień zawartych w przepisach materialnego prawa administracyjnego (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz pod red. prof. dr hab. Romana Hausera i prof. dr hab. Marka Wierzbowskiego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2011, str. 47 i 48). W rezultacie powyższe oznacza, że zaskarżenie do sądu postanowienia "odtworzeniowego" może nastąpić jedynie poprzez wniesienie skargi w ramach postępowania głównego. W tych warunkach należało zatem przyjąć, że skarga P. K., wniesiona do Sądu Wojewódzkiego była w tym przypadku niedopuszczalna – w rozumieniu art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a., gdyż zaskarżone nią orzeczenie Kolegium o odmowie odtworzenia wniosku "dekretowego" (a nie o uchyleniu decyzji i odmowie odtworzenia wniosku, jak wadliwie określił to Sąd I instancji) nie stanowiło ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani postanowienia uregulowanego w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 156 § 1 i 3, art.189 i art. 232 §1 pkt 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.