II OSK 2923/14

Dnia 18 sierpnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach, G. H. i L. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 948/14 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 948/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Wójt Gminy L., działając na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz.145 z późn. zm.), nakazał B. G. - właścicielce gruntu oznaczonego w ewidencji jako działka nr [...], położonego w miejscowości L., gmina L. - wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom poprzez: 1) wykonanie w nowo wybudowanym murku oporowym (podmurówce pod ogrodzenie) czterech otworów o średnicy 15 cm w miejscach odpowiadających otworom wykonanym przez Państwa G. i L. H. z jednoczesnym ich odblokowaniem, 2) wykonanie zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu tj. ze spadkiem w kierunku działki nr [...] systemu drenażowego polegającego na wykonaniu jednego zbiorczego przewodu drenarskiego, do którego należy włączyć przewody, których końcówki należy umieścić w wykonanych w murku oporowym (podmurówce pod ogrodzenie) otworach. W decyzji wskazano, że zbiorczy przewód drenarski o średnicy 110 mm należy umieścić w wykopie wyścielonym geowłókniną przy zachowaniu rzędnych dna systemu drenażowego, które nie mogą być wyższe od 141,2 m npm, a przy tym przewód drenarski należy obsypać materiałem filtracyjnym tj. żwirem o granulacji 16-32 mm. Zalecono także, że system należy wykonać tak, aby przewód drenarski i materiał filtracyjny znajdowały się w otulinie z geowłókniny. Odwołanie od tej decyzji złożyła B. G., zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach, działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. 2001 r. Nr 79 poz. 856) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "kpa", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji podano, iż podstawę prawną decyzji stanowi art. 29 Prawa wodnego, zgodnie z którym jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Wskazując, że przepis ten zawiera upoważnienie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w przypadku, gdy spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, Kolegium przedstawiło szczegółowe motywy świadczące o zasadności nakazania B. G. na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wykonania urządzeń zapobiegających szkodom spowodowanym zmianami stanu wody na należącym do niej gruncie, powołując się w szczególności na opinię biegłego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. G., zarzucając jej naruszenie: a) art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 107 § 3 kpa w związku z art. 140 kpa – przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, b) art. 7 i art. 77 kpa – poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] listopada 2013 r. w całości oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W zaskarżonym kasacyjnie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organów administracyjnych, że spowodowane przez B. G. zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie i stwierdził, że co do zasady podlegające kontroli sądowej postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Słuszne są wnioski organu wyciągnięte w oparciu o dokonane ustalenia, a argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnosząca się zarówno do opinii biegłego, jak i podstawy prawnej decyzji – nie budzi zastrzeżeń. Wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności jaki był stan wody na gruncie przed dokonaniem zmian, czy i kiedy doszło do jego zmiany, czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak - z jakiej przyczyny, a w szczególności czy dokonane zmiany wywołały szkody na sąsiednich gruntach. Powyższe wytyczne w ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie zostały wypełnione. Zaskarżona decyzja zawiera wskazanie podstawy faktycznej, jak i wyjaśnia stan prawny sprawy. Zarzuty skarżącej wskazujące na "złożoność zjawiska przyrodniczego" oraz na kilka przyczyn stwierdzonego przez organ stanu rzeczy nie mogą mieć wpływu na decyzję organu. Argumentów skarżącej nie można wykorzystać zatem jako przyzwolenia na jej działania, skoro z okoliczności sprawy wynika w sposób niewątpliwy, że działanie to spowodowało zaostrzenie dotychczasowego niekorzystnego stanu stosunków wodnych na gruntach sąsiednich. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że kompetencje organów administracji, o jakich mowa w art. 29 ustawy Prawo wodne, mieszczą się w zakresie tzw. policji administracyjnej, czyli funkcji administracji związanych z ochroną takich wartości jak życie i zdrowie ludzi, porządek i bezpieczeństwo publiczne, konieczność zapobiegania poważnym szkodom dla mienia. Takie przesłanki działania administracji na gruncie powołanego przepisu obligują właściwy organ do reakcji na naruszenie przez właściciela nieruchomości stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, pozostawiając gestii organu jedynie wybór środków naprawczych (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2008 r., II OSK 1026/2007 oraz wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II OSK 2135/2011, LexPolonica nr 7296907). Niemniej jednak zaskarżona decyzja została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylona z uwagi na nieokreślenie terminu, w jakim skarżąca winna wykonać nałożone na nią obowiązki. Zdaniem Sądu, decyzja nakazująca określone działanie powinna wskazywać sposób, w jaki przywrócenie stosunków wodnych ma nastąpić, tzn. musi określać konkretną czynność czy prace, jakie zobowiązany podmiot ma wykonać, gdyż w przeciwnym wypadku nie będzie możliwe wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji, jak również nieskuteczna będzie kontrola jej wykonania. Organ nie może nakładać na stronę obowiązków, których wykonania nie będzie mógł zweryfikować w ramach własnych kompetencji i uprawnień. Do niezbędnych elementów tego typu nakazujących określone działanie decyzji należy zatem zaliczyć termin, w jakim strona winna wykonać wynikające z decyzji obowiązki. Zaskarżona decyzja poprzez niewskazanie terminu wykonania obowiązku nie nadaje się do egzekucji. Nie można mówić tu o niewykonalności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 kpa czyli o niewykonalności o charakterze trwałym, bo w istocie owa "niewykonalność" w przedmiotowej sprawie sprowadza się do nieprecyzyjnego określenia obowiązku. Zaskarżoną decyzją nakazano skarżącej wykonanie wskazanych obowiązków. Decyzja nie określa jednak terminu ich wykonania, a więc uniemożliwia organom administracji realną kontrolę wywiązania się z nakazów określonych w akcie administracyjnym. W konsekwencji, skoro nie określono w sposób prawidłowy obowiązku strony – Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach oraz G. H. i L. H. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie prawa materialnego, to jest art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne – poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do niezbędnych elementów nakazujących określone działanie należy zaliczyć termin, w jakim strona winna wykonać wynikające z decyzji obowiązki, podczas gdy ten przepis ustawy kwestii tej nie rozstrzyga, a decyzja podlega wykonaniu z dniem, w którym stała się ostateczna, zaś ewentualne rozstrzygnięcie w tym zakresie spowodowałoby nieważność decyzji w tej części w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi (art. 188 p.p.s.a.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. G. H. i L. H. na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a. zaskarżyli w całości powyższy wyrok, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 29 ust. 3 Prawa wodnego polegającą na przyjęciu, że w decyzji wydanej na podstawie tego przepisu winien być określony termin wykonania nałożonego obowiązku. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniach obu skarg kasacyjnych wywodzono, że przepis art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne rozstrzyga wyłącznie o likwidacji szkodliwych zmian stanu wody na gruncie i nie przewiduje terminu wykonania nałożonych obowiązków. Nie upoważnia także organu do wyznaczenia takiego terminu. Na poparcie powyższego stanowiska Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 ppsa – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. W rozpatrywanej sprawie obie skargi kasacyjne oparte zostały na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz.145 z późn. zm.), polegającą na przyjęciu, że w decyzji wydanej na podstawie tego przepisu winien być określony termin wykonania nałożonego obowiązku. Zawarty w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z powyższym unormowaniem, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Powyższy przepis rozstrzyga wyłącznie o obowiązku likwidacji szkodliwych zmian stanu wody na gruncie i nie przewiduje terminu likwidacji tych zmian. Oznacza to brak podstawy materialnoprawnej do zakreślenia w decyzji organu administracji publicznej terminu wykonania nałożonego obowiązku (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 października 2011 r. sygn akt II SA/Gl 147/11 - LEX nr 1253836). Zobowiązanie przez Sąd I instancji organu administracji do zakreślenia terminu wykonania nałożonego obowiązku nie miało zatem podstaw prawnych i nastąpiło z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Mając na uwadze, że jedyną przyczyną uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] było nieokreślenie terminu, w jakim skarżąca winna wykonać nałożone na nią obowiązki, które to nieokreślenie – wbrew stanowisku Sądu I instancji – było prawidłowe, gdyż brak jest podstawy materialnoprawnej do zakreślenia w decyzji organu administracji publicznej takiego terminu, a stwierdzona przez Sąd prawidłowość zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie nie została przez nikogo zakwestionowana, zaskarżony kasacyjnie wyrok podlegał uchyleniu w całości, a skarga podlegała oddaleniu. W tym stanie rzeczy, skoro obie skargi kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości w myśl art. 207 p.p.s.a., bowiem nie byłoby słuszne obciążanie skarżącej B. G. kosztami postępowania w sytuacji, gdy uchylenie zaskarżonego kasacyjnie wyroku spowodowane było jedynie błędem Sądu I instancji.