II OSK 3256/14

Dnia 4 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 272/14 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w O. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy O. na rzecz S. sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 16 lipca 2014r. (sygn. akt II SA/Wr 272/14), stwierdził nieważność § 10 ust.5 uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] lipca 2005r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Spółka S. sp. z o.o. z siedzibą w O. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. w części dotyczącej zakazu "lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczonych zgodnie z przepisami szczególnymi do obiektów mogących pogorszyć stan środowiska, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego oraz wymagających wielokrotnej (ponad 4 kursy w ciągu doby) obsługi transportowej i ciężkiego (ponad 3,5 tony) transportu dostawczego". Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności tej części zaskarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem zarzucając, że narusza ona art. 15 ust. 2 pkt 1, 5 oraz 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wprowadzenie ograniczenia sposobu korzystania z terenu, którego jest użytkownikiem wieczystym (działki nr [...]) oraz naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy w związku z art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W uzasadnieniu skargi podano, że zaskarżony plan ogranicza lokalizowanie w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczonych zgodnie z przepisami szczególnymi do obiektów mogących pogorszyć stan środowiska, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego oraz wymagających wielokrotnej (ponad 4 kursy w ciągu doby) obsługi transportowej i ciężkiego (ponad 3,5 tony) transportu dostawczego, mimo iż, charakter tej działki zezwala na prowadzenie działalności produkcyjnej. Rada Gminy - poprzez owo ograniczenie - pozbawiła działki strony skarżącej charakteru usługowo-produkcyjnego. Nadto ograniczając wszelką działalność gospodarczą opartą na ruchu kołowym, Rada Gminy dyskryminuje gospodarczo przedsiębiorstwo skarżącej. Miejscowy plan powinien wskazywać precyzyjnie szczególne warunki zagospodarowania terenów i ograniczenia w ich użytkowaniu, odpowiednie do terenu szczególnie chronionego. Nie jest terenem szczególnie chronionym teren produkcyjny, który z faktu jego przeznaczenia służy wytwarzaniu określonych dóbr, ingerując w środowisko jedynie w granicach własnej działki. Same postanowienia planu miejscowego są zatem sprzeczne z ustawą gdyż ich «ogólnikowość» i »hasłowość« nie pozwalają na realizację celów, które ma do spełnienia akt planistyczny. Odpowiadając na skargę Burmistrz O. wniósł o jej oddalenie podając, że wnoszący skargę kwestionuje w istocie przepis § 10 ust. 5 zaskarżonej uchwały odnośnie ograniczeń w obsłudze transportowej. Organ podkreślił, że skarżąca spółka nabyła nieruchomość w dniu [...] lutego 2007r., czyli po roku i czterech miesiącach od wejścia w życie skarżonej uchwały. Co więcej, kupujący nieruchomość mieli w pełni świadomość zapisów obowiązującej w chwili nabycia działek zaskarżonej uchwały, czego dowodem są zapisy widniejące w akcie notarialnym umowy sprzedaży nieruchomości. Należy zatem przyjąć, zgodnie z istniejącym orzecznictwem, że obowiązująca już w chwili zakupu nieruchomości uchwała nie mogła naruszać interesu prawnego skarżącej spółki jako użytkownika wieczystego i właściciela zabudowań. Uchwała ta bowiem nie pozbawiła skarżącego praw i uprawnień, które istniały w dacie wejścia w życie uchwały, gdyż skarżąca nie posiadała praw do tych nieruchomości w momencie wejścia w życie kwestionowanej uchwały. Skoro w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały planistycznej skarżąca nie legitymowała się tytułem własności do przedmiotowych działek, to nie można twierdzić, że ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają jej interes prawny. Nabycie nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do kwestionowania ustaleń planistycznych odnoszących się w dacie jego uchwalenia do działek będących własnością innego podmiotu. Odnośnie do zarzutu naruszenia przez skarżoną uchwałę art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1, 5 oraz 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wprowadzenie zapisów ograniczających obsługę transportową, gmina stwierdziła, że kwestionowany przez skarżącego przepis wypełnia określony w art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy obowiązek do określenia w planie miejscowym szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Odnośnie do zarzutu naruszenia przez skarżoną uchwałę art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez nieokreślenie «rozwiązań» i «ograniczenie» korzystania z terenu gmina wyjaśniła, że w art. 72 i art. 73 znajdują się wskazania dotyczące, w jaki sposób ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego powinny zapewniać warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska oraz uwzględniać w szczególności ograniczenia wynikające m.in. z: utworzenia obszarów ograniczonego użytkowania lub stref przemysłowych; wyznaczenia obszarów cichych w aglomeracji oraz obszarów cichych poza aglomeracją. Zdaniem gminy, kwestionowany przez skarżącą przepis koresponduje z tymi właśnie wskazówkami zawartymi w ustawie Prawo ochrony środowiska. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2014 r. strona skarżąca wyjaśniła, że jako prowadząca działalność gospodarczą na terenie gminy posiada legitymację procesową wynikającą z art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Po drugie, Burmistrz O. decyzją z dnia [...] maja 2013r. r. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na wytwarzaniu energii elektrycznej i ciepła o mocy elektrycznej zainstalowanej 500 kW poprzez proces zgazowania biomasy - którego skarżąca była inwestorem wnioskującym o budowę tej instalacji na terenie działki [...]. Potem SKO swoją decyzją utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem o sygn. akt II SA/Wr 48/14 oddalił skargę. W każdym powyższym przypadku następowało to na mocy § 10 pkt 5 zaskarżonej uchwały. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 16 lipca 2014 r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska w sprawie. Wyrokiem z dnia 16 lipca 2014r. (sygn. akt II SA/Wr 272/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność § 10 ust.5 uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżąca Spółka przed dokonaniem tej czynności wezwała – bezskutecznie – Radę Miejską w O. do usunięcia naruszenia prawa. Nie budziło też wątpliwości, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nadto skarżąca Spółka jako użytkownik wieczysty nieruchomości i właściciel zabudowań na nieruchomości położonej na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą (działki [...] znajdujące się na terenach oznaczonych odpowiednio: [...], to jest tereny usług i produkcyjne, drogi lokalne, zieleń urządzona) jest podmiotem zainteresowanym kształtem regulacji prawnej z zakresu zagospodarowania przestrzennego na tym terenie. Dlatego też użytkownik wieczysty korzystający ze swego prawa – podobnie jak właściciel nieruchomości – ma interes prawny w dążeniu do jak najpełniejszego wykorzystania i czerpania pożytków z nieruchomości. Zdaniem sądu, w skardze w sposób dostateczny wykazano, że kwestionowany przepis zaskarżonej uchwały tak rozumiany interes prawny spółki narusza, ponieważ na mocy skarżonego przepisu uniemożliwia się lokalizowanie określonych obiektów i ogranicza możliwości zagospodarowania terenu. Natomiast samo nabycie prawa użytkowania wieczystego, które nastąpiło już podczas obowiązywania zaskarżonej uchwały nie wyklucza możliwości wniesienia skargi na tę uchwałę. Nie ma przeszkód, by nabyć prawo do nieruchomości w sytuacji, gdy plan miejscowy narusza interes prawny zbywcy/nabywcy, a dopiero później zwalczać to naruszenie, choćby w trybie wskazanym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. WSA we Wrocławiu stwierdził, że treść § 10 ust. 5 zaskarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza interes prawny skarżącej oraz obiektywny porządek prawny oraz wskazał, że Rada Miejska w O. błędnie oznaczyła jednostki redakcyjne w tym przepisie, zatem – wbrew zastosowanemu oznaczeniu – poszczególne jego jednostki są ustępami, a nie punktami. Zdaniem Sądu w § 10 ust. 5 uchwały przyjęto daleko idące ograniczenie, a to zakaz lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczonych zgodnie z przepisami szczególnymi do obiektów mogących pogorszyć stan środowiska, które stwarzają uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego oraz wymagają wielokrotnej (ponad 4 kursy w ciągu doby) obsługi transportowej i ciężkiego (ponad 3,5 tony) transportu dostawczego. W konsekwencji wskazany przepis jest sprzeczny z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Do naruszenia tego przepisu doszło w związku z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., który przewiduje, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Sąd uznał, ze zaskarżony § 10 ust. 5 omawianej uchwały nie odnosi się do poszczególnych terenów, ale dotyczy całego obszaru objętego zaskarżonym planem. A zatem wprowadzono zakaz zabudowy na całym obszarze objętym planem, a nie na określonych terenach, jak nakazują przepisy u.p.z.p. Co więcej zakaz ów został sformułowany w sposób sprzeczny z prawem, ponieważ do jego wprowadzenia użyto zwrotów niedookreślonych, powodujących niejasności interpretacyjne i dowolność w ustaleniu skutków zastosowania tego zakazu. Zdaniem sądu, rada miejska wprowadziła zakaz zabudowy, który nie dotyczy określonych wyraźnie terenów i nie sposób w istocie ustalić, lokalizacji jakich obiektów zakazano. Tymczasem akt prawa miejscowego powinien w sposób kompleksowy i najpełniejszy umożliwić stosowanie jego przepisów. Sąd ocenił zaś, że użyte w § 10 ust. 5 uchwały wyrażenia są zbyt niejasne i ogólnikowe, aby można było zaakceptować ich obecność w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa powszechnie obowiązującego (miejscowego). O ile pojęcie "obiektu mogącego pogorszyć stan środowiska" można uznać za dające się wyjaśnić choćby przy pomocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), gdzie wskazano czym są przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to pojęcia "stwarzanie uciążliwości dla mieszkańców" w planie nie zdefiniowano, a bez tego trudno mówić o tym, iż pojęcie to ma jasne, niebudzące wątpliwości znaczenie. Powszechnie wiadomo, że mieszkańcy danej gminy mają różny stopień wrażliwości i ewentualna "uciążliwość" dla jednego człowieka jest czymś zupełnie obojętnym dla innego. Zatem zastosowanie "uciążliwości dla mieszkańców" jako kryterium dla zakazu zabudowy narusza prawo, bowiem w akcie prawnym należy stosować takie pojęcia, które nie będą budzić wątpliwości co do ich znaczenia. Trzecim kryterium dla obiektów objętych zakazem zabudowy jest "stwarzanie uciążliwości dla środowiska przyrodniczego". Pojęcie to również pozostaje niezdefiniowane, ale z jego interpretacją można by sobie poradzić przy pomocy przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.). Natomiast czwarte kryterium wprowadzone przez radę - "wymóg wielokrotnej (ponad 4 kursy w ciągu doby) obsługi transportowej i ciężkiego (ponad 3,5 tony) transportu dostawczego" jest niedopuszczalne w planie miejscowym. Arbitralne i pozbawione podstawy prawnej jest bowiem przyjęcie, że obiekt obsługiwany przez samochód o masie ponad 3,5 tony jest zagrożeniem dla środowiska przyrodniczego. Podobnie pozbawione podstaw faktycznych i prawnych jest uznanie, że środowisku przyrodniczemu zagraża piąty i kolejny kurs pojazdów obsługujących dany obiekt. Nadto zastosowanie takiego kryterium nie mieści się – w ocenie sądu – w kompetencji rady gminy uchwalającej plan miejscowy. W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Zatem materia przekazana radzie gminy do uregulowania w planie winna zmierzać do określenia tych zagadnień przy użyciu pojęć i wiedzy z zakresu gospodarki przestrzennej i urbanistyki. Tymczasem pojęcie "uciążliwości dla mieszkańców" oraz rozstrzyganie o dopuszczalnym tonażu pojazdów i częstości kursów nie mieszczą się w zakresie spraw, które mogą być uregulowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd ocenił, że w niniejszej sprawie trudno odkodować spójne i przekonujące uzasadnienie dla celowości zastosowania w zaskarżonym przepisie pojęć nieostrych i niedookreślonych, a zatem ich użycie nie może być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa. Ponadto sąd rozpoznający skargę wziął również pod uwagę kwestie zawarte w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013r. poz. 1232 ze zm.). Jednak Sąd nie zgodził się z gminą, że zaskarżony przepis uchwały "koresponduje" z tymi przepisami ustawy poprzez odwołanie się do wyznaczenia obszarów cichych w aglomeracji oraz obszarów cichych poza aglomeracją. Zwrócić należy uwagę, że zaskarżoną uchwałę podjęto w dniu [...] lipca 2005 r., a przepisy dotyczące obszarów cichych wprowadzono do Prawa ochrony środowiska na mocy ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954 ze zm.) z mocą od dnia 28 lipca 2005r. Zatem uchwalając zaskarżony przepis rada nie miała podstawy prawnej dla ewentualnego postanowienia o wyznaczeniu obszaru cichego. Zresztą, w zaskarżonej uchwale obszaru cichego nie wyznaczono, więc ta linia argumentacji gminy jest chybiona. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonego przepisu kierował się dyspozycją art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który przewiduje, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przeprowadzona przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę kontrola przedmiotowego aktu, potwierdziła, że § 10 ust. 5 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 w związku z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ został sformułowany wadliwie i podjęty z wykroczeniem poza kompetencję rady gminy, czyli z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. W ocenie sądu, niewątpliwe jest, że przepis uchwały podjęty bez podstawy prawnej jest sprzeczny z prawem. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina O. zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 272/14 oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów. W skardze sformułowano na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 w zw. z art. 4 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż § 10 ust. 5 uchwały Rady Miejskiej O. Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. został sformułowany wadliwie i podjęty z wykroczeniem poza kompetencję rady gminy, tj. bez podstawy prawnej, podczas gdy skarżony przepis uchwały został sformułowany w sposób zgodny z przepisami i uchwalony w ramach kompetencji przysługujących radzie gminy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Rada Miejska O. podtrzymuje dotychczas prezentowane stanowisko, że zaskarżony przepis § 10 ust. 5 uchwały jest zgodny z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. i wypełnia określony tym przepisem obowiązek określenia w planie miejscowym szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu. Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że skarżony przepis uchwały narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. ponieważ dotyczy on całego obszaru objętego planem miejscowym, a nie określa poszczególnych terenów o różnym przeznaczeniu. Zdaniem Rady, jeżeli określony zakaz dotyczy całego obszaru objętego planem nie ma potrzeby określać go l oddzielnie dla każdego z terenów o różnym przeznaczeniu, lecz można go określić dla całego obszaru. Przyjęcie stanowiska Sądu prowadziłoby do niepotrzebnych powtórzeń tego samego zakazu w zapisach dla poszczególnych terenów. Nadto Rada Miejska uważa, iż jest uprawniona do wprowadzenia ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości w postaci określenia maksymalnej liczby kursów w ciągu doby obsługi transportowej i ciężkiego (ponad 3,5 tony) transportu dostawczego. Jest oczywistym, że zwiększona ilość transportu obsługującego i dostawczego jest zagrożeniem dla środowiska przyrodniczego. Im większa ilość przyjeżdżających samochodów tym większa ilość zanieczyszczeń oraz większy poziom hałasu. W odpowiedzi na skargę skarżąca Spółka wniosła o odrzucenie skargi względnie o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Sad uznał także, że nie zachodzą przesłanki odrzucenia skargi kasacyjnej, przyjmując, że została ona wniesiona przez Gminę O. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podniesione w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. W przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 w zw. z art. 4 ust.1 u.p.z.p. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pełni podzielić należy argumentację Sądu I instancji odnośnie naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p., a zarzuty strony skarżącej kasacyjnie są w tym zakresie nieuzasadnione. Podobnie jak bezpodstawne są twierdzenia, że organ stanowiący gminy jest uprawniony do wprowadzenia ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości w postaci określenia maksymalnej liczby kursów w ciągu doby obsługi transportowej i ciężkiego (ponad 3,5 tony) transportu dostawczego. Otóż wszelkiego rodzaju ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości muszą mieć podstawę prawna. Organy planistyczne nie działają w próżni prawnej, lecz wyłącznie na podstawie prawa, w granicach prawa i w celu jego wykonania. Zatem wszelkie działania organów planistycznych, w tym oczywiście te przyjmujące postać aktów prawa miejscowego - przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą mieć podstawę w obowiązującym prawie i znajdować stosowne uzasadnienie faktograficzne. Niestety tych elementów Rada Miejska O., w stosunku do powyższych rozwiązań przyjętych w § 10 ust. 5 zaskarżonej uchwały, nie wykazała w należyty sposób. Brak jest podstaw prawnych do formułowania przez organy planistyczne takich ograniczeń, które miały miejsce w § 10 ust. 5. W szczególności nie sposób się ich doszukiwać w art. 71 ust. 2 pkt 1 oraz art. 72 i art. 73 ustawy Prawo ochrony środowiska. Podkreślić także należy, że Sąd I instancji zasadnie wskazał (niezależnie od innych wytkniętych wad), że organy planistyczne w sposób nieuzasadniony użyły sformułowań i pojęć nieostrych, nieokreślonych (np. "stwarzanie uciążliwości"), które w konsekwencji ich stosowania mogły się przyczynić jedynie do powstania chaosu interpretacyjnego. Tymczasem tekst normatywny powinien być sformułowany w sposób maksymalnie zwięzły, a przede wszystkim precyzyjny, nie pozwalający na dowolność interpretacji i umożliwiający jego zastosowanie w konkretnej sprawie. W całości należy podzielić rozważania poczynione w tym zakresie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku. W tych okolicznościach, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a., a Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie powołanego przepisu orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz S. sp. z o.o. orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.