II OSK 1006/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 708/14 w sprawie ze skargi Z. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. Ż. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 708/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę Z. Ż., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 1991 r., znak: [...], Wójt Gminy B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. P. pozwolenia na budowę przechowalni owoców w miejscowości M.. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta wystąpiła Z. Ż.. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta. W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Starosta G. uchylił na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego ww. decyzję Wójta z 1991 r. W związku z usunięciem z obrotu prawnego decyzji, której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca, postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Dalej organ stwierdził, że wystąpiła przeszkoda o charakterze przedmiotowym uniemożliwiająca prowadzenie wnioskowanego postępowania. Wyjaśnił przy tym, że do przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zalicza się takie okoliczności, jak np. brak decyzji administracyjnej z powodu jej wyeliminowania w innych trybach. Powyższe wskazuje, że niedopuszczalne byłoby wszczęcie postępowania, a następnie weryfikowanie pod kątem przesłanek wynikających z art. 156 § 1 K.p.a. decyzji, która nie istnieje w obrocie prawnym. W konsekwencji, organ stwierdził, że wobec tego, że w obrocie prawnym nie funkcjonuje już ww. decyzja z 1991 r. nie jest możliwe prowadzenie postępowania mającego na celu ocenę jej legalności w kwestionowanym przez wnioskodawczynię zakresie. Organ jednocześnie wskazał, że z uwagi na wcześniejsze wszczęcie postępowania w tej sprawie należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe. Odwołanie od ww. decyzji wniosła Z. Ż.. Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody o umorzeniu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu w całości podzielił ocenę organu I instancji co do bezprzedmiotowości postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. Ż., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej. Skarżąca nie zgodziła się z oceną organów co do bezprzedmiotowości postępowania. Wskazała, że od dnia wydania decyzji przez Wójta Gminy B. wywołała ona daleko idące skutki prawne i faktyczne. Powoduje to konieczność oceny prawidłowości tej decyzji w chwili jej wydawania. Poza tym wskazała, że decyzja Starosty G. z dnia [...] lutego 2013 r. również jest dotknięta wadą nieważności, a organy bezpodstawnie odmówiły zbadania tej okoliczności. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 708/14, uwzględniając skargę wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wywołuje skutek prawny ex tunc – powoduje przyjęcie stanu, jak gdyby decyzja nigdy nie została wydana. Natomiast decyzja wydana w trybie art. 36a Prawa budowlanego wywołuje inny skutek prawny – ex nunc (eliminuje decyzję administracyjną z obrotu prawnego od daty jej uchylenia). Nie można więc przyjąć, że decyzja uchylona nigdy nie obowiązywała. Tym samym nie można podzielić argumentacji organu zawartej w wydanych w sprawie decyzjach, o braku możliwości weryfikacji takiej decyzji w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja kwestionowana przez Skarżącą wydana w dniu 31 maja 1991 r. pozostawała bowiem w obrocie prawnym w okresie od dnia jej wydania do uchylenia decyzją z dnia 5 lutego 2013 r. i w tym czasie wywołała określone skutki prawne. Wskazać też należy, że wydanie decyzji w oparciu o ww. art. 36a Prawa budowlanego o uchyleniu decyzji ostatecznej, nie stanowi orzeczenia wymaganego na drodze dochodzenia odszkodowania. Natomiast decyzja wydana na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. (lub art. 158 § 2, w przypadkach przewidzianych w art. 156 § 2), otwiera drogę do ewentualnego odszkodowania za wydanie niezgodnego z prawem aktu, na podstawie właściwych przepisów prawa, stosownie do art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692 ze zm.). Sąd wskazał, że wynika to także z art. 77 Konstytucji RP. Dlatego okoliczności przywołane w sprawie przez organ, w obu decyzjach, nie świadczą o zaistnieniu przeszkody o charakterze przedmiotowym. W zaistniałym w sprawie stanie faktycznym, nie można bowiem stwierdzić, że nie ma decyzji, która miałaby być badana w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania (por. wyroki WSA w Warszawie: z 27 października 2010 r., VII SA/Wa 1345/10; z 23 stycznia 2013 r., VII SA/Wa 2024/12; oraz wyroki NSA: z 17 kwietnia 2012 r., I OSK 567/11; z 7 września 2012 r., II OSK 908/11). Za nieuzasadniony natomiast Sąd uznał zarzut braku oceny, w aspekcie art. 156 K.p.a. decyzji Starosty G. z dnia [...] lutego 2013 r. Zakres przedmiotowego postępowania określał wniosek skarżącej. Nie obejmował on ww. decyzji, zatem decyzja ta jako ostateczna mogła być przedmiotem oceny, ale w odrębnym postępowaniu. Sąd wskazał, że ponownie orzekając w sprawie organy powinny uwzględnić powyżej zaprezentowane stanowisko Sądu i przeprowadzić postępowanie merytoryczne, w zakresie wnioskowanym przez skarżącą w trybie art. 156 i nast. K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył GINB, wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej; uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. przez błędne uznanie, źe uchylenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a Prawa budowlanego nie stwarza przeszkody o charakterze przedmiotowym w późniejszym prowadzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchylonej decyzji i w konsekwencji uznanie, że organy niewłaściwie zastosowały art. 105 § 1 K.p.a., co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organy te nie naruszyły przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczy zagadnienia, czy bezprzedmiotowe staje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy kwestionowana decyzja została już wyeliminowana z obrotu prawnego przez uchylenie decyzji w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej odwołano się do poglądu wyrażonego w piśmiennictwie i orzecznictwie, według którego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji staje się bezprzedmiotowe, gdy decyzja objęta wnioskiem nie obowiązuje już w obrocie prawnym. Zauważyć jednak trzeba, że tak uogólnione stanowisko sformułowane zostało w oderwaniu od spraw rozstrzyganych przez sądy administracyjne w różnorodnych stanach faktycznych i prawnych. Przyjąć bowiem należy, że sporne zagadnienie może znaleźć różne rozwiązanie w zależności od charakteru decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego, oraz od tego czy mogła ona wywołać skutki prawne w czasie obowiązywania w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z 25 listopada 2015 r., II OSK 762/14). W niniejszej sprawie żądanie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczyło decyzji z 1991 r. o pozwoleniu na budowę, która została wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Wskazać należy, że zastosowanie wymienionego trybu przez organ administracji prowadziło do utraty ważności pozwolenia na budowę ze skutkiem ex nunc, a więc dopiero od daty wydania orzeczenia w tym przedmiocie i zasadniczo nie było związane z merytoryczną oceną legalności decyzji z 1991 r. Okoliczność ta świadczy również o braku konkurencyjności środków prawnych wynikających z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego i art. 156 § 1 K.p.a. Ponadto przed datą uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę decyzja ta obowiązywała i mogła wywołać wynikające z niej skutki prawne. W takim stanie sprawy trudno mówić o bezprzedmiotowości postępowania nieważnościowego skoro ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 156 K.p.a. działałoby ze skutkiem ex tunc, a więc usuwałoby ją od daty wydania, tj. [...] maja 1991 r. Sąd I instancji prawidłowo również wskazał na aspekt możliwości ubiegania się o odszkodowanie strony, która doznała szkody w wyniku wydania decyzji, co do której stwierdzono jej wadliwość. W tej sprawie zabezpieczenie przysługujących skarżącej konstytucyjnych praw do odszkodowania może mieć miejsce w wyniku skontrolowania w trybie nieważnościowym ww. decyzji z 1991 r. Natomiast jak już wyżej wskazano powód uchylenia tej decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego nie był związany z faktem stwierdzenia wadliwości tej decyzji, lecz takim powodem było wydanie w trakcie postępowania naprawczego, mającego na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W konsekwencji, trudno nie dostrzec, że w okolicznościach tej sprawy dla ochrony interesu prawnego strony ma znaczenie w jakim trybie administracyjnym decyzja została lub zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że najdalej idące skutki prawne zachodzą w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, dlatego w konkretnym stanie faktycznym może okazać się konieczne przeprowadzenie postępowania w trybie art. 156 K.p.a., po to aby wyeliminować ją z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc). Powyższa argumentacja prowadzi do wniosku, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. tylko z tego względu, że wskutek wcześniejszych zdarzeń kwestionowana decyzja utraciła moc wiążącą ze skutkiem ex nunc. W każdej bowiem sprawie rozważenia wymaga to, jakie skutki konkretna decyzja wywołała od momentu jej wydania do daty wyeliminowania jej z obrotu prawnego i czy ochrona interesu prawnego wnioskodawcy uzasadnia prowadzenie postępowania nieważnościowego. A w tej sprawie owe interesy mogą wiązać się także z możliwością ewentualnego wytoczenia z powództwa na podstawie odpowiednich przepisów Kodeksu cywilnego. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt2 p.p.s.a.