II SA/Wa 209/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spraw.) Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. sprawy ze skargi D. J. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o niezdolności do służby w Policji – oddala skargę – Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie inwalidztwa i związku inwalidztwa ze służbą Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w składzie: przewodniczący: lek. med. A. K., członkowie lek. med. H. P. – G. i lek. med. M. Z. dokonała badania lekarskiego skierowanego przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] D. J. i po rozpatrzeniu odwołania od orzeczenia [...] z dnia [...] października 2013 r. wydała orzeczenie, w którym podała, że D. J., 49-Ietni funkcjonariusz Policji, w trakcie służby skierowany został na komisję w związku z niedopuszczeniem do służby przez lekarza medycyny pracy. Od 5-ciu lat leczony w PZP. Podaje, że bardzo szybko się denerwuje. Jest wybuchowy, agresywny, ma problemy ze snem. Przyjmuje [...],[...]. Miał kilka spotkań z psychologiem. Od około 10 lat nadciśnienie tętnicze, bywały skoki do RR=200/100mmIIg. Leczy się u lekarza POZ i w Poradni Kardiologicznej. Przyjmuje systematycznie [...] (50mg) +[...]- na Iekach [...]-[...]. Skarży się na bóle kręgosłupa odcinka L-S i szyjnego. Ma opinie neurologa, nie leczy się farmakologicznie. Czeka na rehabilitację. W służbie przebył uraz stawu skokowego. Dodatkowo został przebadany przez okulistę. Została przeprowadzona konsultacja neurologiczna dr M. Z., w wyniku której stwierdzono zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa szyjnego i lędźwiowego z dyskopatią C5/C6 i L5/S1 z okresowym zespołem bólowym szyjnym i lędźwiowym bez objawów neurologicznych ubytkowych i korzeniowych. Schorzenie nie ogranicza zdolności do służby, nie upośledza zdolności do pracy. Konsultacja psychiatryczna dr J. S. stwierdziła zaburzenia neurasteniczne mające związek ze służbą. Schorzenie ogranicza zdolność do służby, nie upośledza zdolności do pracy. Plik dokumentacji w załączeniu. U D. J. stwierdzono: 1. astygmatyzm krótkowzroczny obu oczu. §13p7r9D (w zast.); 2. zespół neurasteniczny umiarkowany. §67p2r9C; 3. nadciśnienie tętnicze I/II okr. §39plr9A; 4. zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa szyjnego i lędźwiowego z dyskopatią C5/C6 i L5/S1 z okresowym zespołem bólowym szyjnym i lędźwiowym bez objawów neurologicznych ubytkowych i korzeniowych. §34p4r9A. Stopień zdolności do służby ustalony na podstawie przepisów: rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. (Dz. U. Nr 79, poz. 349 z późniejszymi zmianami: Dz. U. Nr 83/92, poz. 425 oraz Dz. U. Nr 146/95, poz. 712). Całkowicie niezdolny do służby w Policji. Związek schorzenia (niezdolności, ograniczonej zdolności do służby) ze służbą – nie istnieje odnośnie 1 pkt rozpoznania; istnieje odn. 2,3 i 4 pkt rozpoznania. Uzasadnienie pkt 18 związek schorzenia wym. w pkt 1 rozpoznania nie istnieje, gdyż nie spełnia ono kryteriów zał. nr 1 i 2 do rozporządzenia MSWiA z dnia 13 października 2005 r. (Dz. U. Nr 210/05, poz. 1753) i do rozporządzenia MSWiA z dnia 29 września 2005 r. (Dz. U. Nr 206/05, poz. 1723). Istnieje związek ze służbą odnośnie pkt 2, 3 i 4 rozpoznania zgodnie z p. 11, 9 i 2 zał. nr 2 do rozporządzenia MSWiA z dnia 29 września 2005 r. (Dz. U. Nr 206/09, poz. 1723). Jedynie schorzenie wymienione w pkt 1 rozpoznania aktualnie powoduje inwalidztwo. Komisja orzekła, że D. J. może wykonywać pracę zarobkową: zdolny do pracy zarobkowej, zalicza się badanego do trzeciej grupy inwalidów. Inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą i istnieje od [...] grudnia 2013 r., ma charakter czasowy. Termin badania kontrolnego: grudzień 2016 r. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że OKL MSW po zapoznaniu się z odwołaniem, dokumentacją orzeczniczą zawierającą dokumentację z leczenia szpitalnego i ambulatoryjnego w PZP, kartami badań profilaktycznych, konsultacją psychologiczną i psychiatryczną wykonaną dla WKL oraz opinią neurologa (ambulat.) skierowała zainteresowanego na konsultację neurologiczną i psychiatryczną. W oparciu o zgromadzoną dokumentację medyczną, uzyskane aktualne opinie ww. specjalistów i badania własne OKL stwierdza, iż aktualnie schorzenie wymienione w pkt 1 rozpoznania powoduje całkowitą niezdolność do służby, nie ograniczając zdolności do pracy, co uzasadnia orzeczenie trzeciej grupy inwalidzkiej. Stwierdzona wada wzroku zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. (Dz. U. Nr 79, poz. 349, zał. nr 2 z późniejszymi zmianami: Dz. U. Nr 83/92, poz. 425 oraz Dz. U. Nr 146/95 poz. 712, zał. nr 1, Dział IV, § 13, pkt 7, rubryka 8) – widnieje wyłącznie litera "D" - niezdolny do służby w Policji. Inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą, ponieważ charakterystyka zadań wykonywanych w trakcie służby na zajmowanym stanowisku nie wskazuje na szczególne jej właściwości i narażenie (służba o charakterze biurowym, obsługa komputera w szkłach korekcyjnych). Komisjonowany dopuszczony przez lekarza Medycyny Pracy bez ograniczeń – zgodnie z kartami badań profilaktycznych. Ponadto, jak wynika z dokumentacji medycznej, szkła korekcyjne nosi od 22 lat. Objawy kliniczne składające się na zespól neurasteniczny (zaburzenia snu, narastające problemy z kontrolą impulsywności i zachowań agresywnych) w ocenie badającego psychiatry są umiarkowanie nasilone, bez cech uszkodzenia OUN w badaniu neuropsychologicznym, co dało podstawę OKL do orzeczenia, że charakter stwierdzonych zmian chorobowych pomimo, że mają one charakter długotrwały, aktualnie jedynie ograniczają zdolność do służby i pozostają w związku ze służbą. Pozostałe schorzenia w oparciu o dokumentację medyczną, badania specjalistyczne i ocenę własną nie upośledzają sprawności funkcjonowania organizmu, a zatem nie dają podstaw do orzeczenia jakiejkolwiek grupy inwalidzkiej. Schorzenia wymienione w pkt 2 i 3 rozpoznania pozostają w związku ze służbą. Inwalidztwo orzeka się czasowo, wyznaczając termin badania kontrolnego za trzy lata. Wobec powyższego OKL MSW uchyliła orzeczenie WKL nr [...] z dnia [...] października 2013 r. i wydało własne. Orzeczenie wydano w oparciu o ustawę o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin z dnia 18 lutego 1994 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 53, poz. 214 oraz Dz. U. Nr 8, poz. 67 z 2004 r. z późn. zm.). Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której ww. zaskarżył zawiadomienie o orzeczeniu Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w części dotyczącej określenia zdolności do służby w Policji. Powyższemu zawiadomieniu (orzeczeniu) skarżący zarzuca: 1. naruszenie art. 49 i art. 109 kpa w zw. z art. 104 § 1 kpa, poprzez zaniechanie doręczenia orzeczenia (decyzji) administracyjnej w sprawie, a jedynie zawiadomienia o jej wydaniu, przez co w zasadzie nie doszło do faktycznego doręczenia orzeczenia, a jedynie zawiadomienia o jego wydaniu, co pozostaje w sprzeczności z ustawą – Kodeks postępowania administracyjnego - por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 czerwca 2008 roku, sygn. akt. II SA/Bd 277/08; 2. naruszenie art. 107 § 3 kpa, poprzez zaniechanie ujęcia w punkcie 10 zaskarżonego zawiadomienia na podstawie jakich konkretnych przepisów prawa materialnego orzeczenie lekarskie zostało wydane, ograniczając się jedynie do powołania ogólnikowo i skrótowo, przytaczając treść ustaw, jak również zaniechaniu podania przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiary i mocy dowodowej, jak również zaniechaniu odniesienia się do zarzutów, jakie postawił w swoim odwołaniu skarżący, a które to naruszenia w sposób oczywisty pozbawiają możliwości kontroli zaskarżonego orzeczenia przez skarżącego i sąd; 3. naruszenie art. 7 i 8 kpa, poprzez ujęcie w uzasadnieniu zaskarżonego zawiadomienia, że skarżący został skierowany na konsultację neurologiczną, gdy tymczasem powyższe stwierdzenie jest nieprawdziwe, a faktycznie odbyła się w sprawie wyłącznie konsultacja psychiatryczna, co ma istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, z uwagi na fakt podnoszonych w odwołaniu zarzutów, a także prowadzi do oczywistego naruszenia zasady praworządności działania organów administracji publicznej oraz zaufania jego uczestnika do władzy publicznej. W związku z tym, wnosił o rozpatrzenie niniejszej skargi, poprzez: 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c - uchylenie zaskarżonego zawiadomienia o orzeczeniu nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w zaskarżonej części; 2. zawarcie w uzasadnieniu szczegółowych wskazówek i wytycznych, co do dalszego postępowania w sprawie, które to będą wiążące dla organu. W uzasadnieniu skargi, skarżący podał między innymi, że celem jego skargi nie jest próba merytorycznego podważania oceny stanu jego zdrowia, lecz celem skargi jest wskazanie na popełnienie przez organ kilku bardzo istotnych z punktu widzenia przepisów o postępowaniu uchybień, których to zaistnienie w sposób istotny wpływa na interes prawny orzekanego, jak również stoi w oczywistej sprzeczności z zasadami, które wypływają wprost z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - vide art. 7 i 8 kpa. Ustawa z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako p.p.s.a, w art. 1 wskazuje, iż "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw decyzji szczególnych (sprawy sądowo-administracyjne).", zaś art. 3 § 1 p.p.s.a wskazuje, iż "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. § 2 ust. 1 Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje przez i orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne." W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że komisje lekarskie stanowią organy administracji publicznej wydające decyzje w indywidualnych sprawach. Nie ulega wątpliwości, iż komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji wydają rozstrzygnięcia w formie orzeczenia, które w świetle prawa – w zakresie orzeczenia o zdolności do służby – są decyzjami rozstrzygającymi indywidualne sprawy. Dlatego też do tego rodzaju rozstrzygnięć jak orzeczenia o zdolności do służby w Policji odnosić się będą przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1999r. I SA 2114/97 - LEX 47973, wyrok NSA z dnia 16 listopada 1995 r. SA/Gd 1655/95 - OSP z 1997 r. nr 7-8, poz. 135 i inne). Tym samym w zakresie nienormowanym przepisami szczegółowymi do postępowania w sprawach tego rodzaju mają zastosowanie określone w kpa ogólne zasady postępowania administracyjnego. Zgodzić się zatem należy, że WSA w Warszawie posiada kompetencje do kontroli zawiadomienia o orzeczeniu Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w [...], bowiem komisja ta jest organem administracji publicznej załatwiającym sprawę indywidualną, zaś wydane przez nią orzeczenie – jest decyzją administracyjną organu w rozumieniu art. 104 § 1 kpa. Zgodnie z postanowieniami art. 184 Konstytucji RP i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują również wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem materialnym i przepisami procesowymi. Należy w tym miejscu podnieść, iż zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sędziowie w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości są związani tylko Konstytucją oraz ustawami. Z powyższego przepisu wynika, że skład orzekający w konkretnej sprawie, dochodząc do wniosku, iż akt prawny podustawowy, (np. rozporządzenie), jest niezgodny z Konstytucją lub ustawą na podstawie, której został wydany, może pominąć określoną normę prawną tego rozporządzenia przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i odmówić jej zastosowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarżący de facto otrzymał orzeczenie, które zawiera wszystkie konieczne elementy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi było orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej w [...], które dotyczyło inwalidztwa i związku inwalidztwa ze służbą. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wspomniane komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych są w omawianym przypadku organami administracji publicznej, a ich orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby, stanowią decyzje administracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 354/09, LEX nr 586410 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10, LEX nr 595620). Od ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia konkretnej osoby na potrzeby ustalenia kategorii zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Na wstępie tej części rozważań Sąd – w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – stoi na stanowisku, że w postępowaniu orzeczniczym prowadzonym w sprawie stwierdzenia zdolności do pełnienia służby stosuje się procedurę (zasady i tryb postępowania) ustanowione w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r., a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10, LEX nr 595620). Zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie rozporządzenia wydanego w wyniku wykonania delegacji ustawowej, a więc w postępowaniu uregulowanym w przepisach prawa mających moc powszechnie obowiązującą. Uznać zatem należy, że tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych jest trybem odrębnym od trybu uregulowanego przepisami kpa. Ma on swój autonomiczny byt prawny i jak już wyżej wskazano, znajduje swoje umocowanie w delegacji ustawowej. W takiej sytuacji zarzut dotyczący naruszenia przepisów kpa, tj. wyrażonej w art. 15 zasady dwuinstancyjności postępowania, nie zasługuje na uwzględnienie. Dodatkowo wskazać należy, że ani przepisy omawianego rozporządzenia, ani też przepisy ustawy o Policji nie odsyłają do stosowania przepisów kpa w tego rodzaju sprawach. Wobec powyższego, skoro kontrola procedury poprzedzającej wydanie objętych skargą orzeczeń, jak i samych orzeczeń, dokonywana jest poprzez badanie ich zgodności z przepisami rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r., to podniesione zarzuty naruszenia odnośnych przepisów kpa należy uznać za nietrafne. Dokonując kontroli wszystkich wydanych w sprawie orzeczeń Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie we wszystkich orzeczeniach stwierdzono, że skarżący jest całkowicie niezdolny do służby, jest zdolny do pracy, inwalidztwo jest czasowe i nie ma związku ze służbą. Zgodnie z treścią § 10 ust. 1 rozporządzenia, stopień zdolności kandydatów do służby w Państwowej Straży Pożarnej ustala się przez zaliczenie osoby badanej do jednej z następujących kategorii: 1) kategoria "Z" - zdolny, co oznacza, że stan zdrowia badanego nie budzi żadnych zastrzeżeń albo że stwierdzone schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne nie stanowią przeszkody do pełnienia służby, 2) kategoria "N" - niezdolny, co oznacza, że stwierdzone u badanego schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne uniemożliwiają pełnienie służby. W myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia orzeczenie o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby komisje lekarskie wydają na podstawie wykazu chorób i ułomności, stanowiącego załącznik nr 2, zwanego dalej wykazem, po wszechstronnym zbadaniu przez członków komisji, z uwzględnieniem wyników badań specjalistycznych, w tym badań psychiatrycznych, psychologicznych i dodatkowych, a gdy zachodzi potrzeba - po przeprowadzeniu obserwacji szpitalnej w zakładzie służby zdrowia resortu spraw wewnętrznych, zakładzie służby zdrowia podległemu Ministrowi Obrony Narodowej lub zakładzie społecznym służby zdrowia. Wzór orzeczenia stanowi załącznik do rozporządzenia. Zgodnie z § 28 ust. 2 rozporządzenia, okręgowa komisja lekarska wydaje orzeczenie po zapoznaniu się ze wszystkimi dokumentami w sprawie, a w razie potrzeby również po zleceniu przeprowadzenia dodatkowych badań lekarskich lub po dostarczeniu na żądanie komisji dodatkowych dokumentów. W niniejszej sprawie Okręgowa Komisja Lekarska wydała zaskarżone orzeczenie w oparciu o zebraną w sprawie dokumentację medyczną oraz po przeprowadzeniu konsultacji okulistycznej, neurologicznej i psychiatrycznej. Orzeczenie zawiera wszystkie elementy zawarte w załączniku nr 10 (33). Wskazać również należy na § 25 cytowanego rozporządzenia, zgodnie z treścią którego niezwłocznie po wydaniu orzeczenia przewodniczący komisji lekarskiej doręcza osobiście lub przesyła zainteresowanemu treść orzeczenia według wzoru stanowiącego załącznik nr 10 rozporządzenia. Przesłane zawiadomienia spełniają warunki określone w pkt 2 § 25 rozporządzenia. Mając na względzie powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.