II GSK 1963/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3609/13 w sprawie ze skargi G. G. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia adwokata w czynnościach zawodowych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3609/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. G. na decyzję Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie zawieszenia w czynnościach zawodowych. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że uchwałą z dnia [...] czerwca 2013 r. Okręgowa Rada Adwokacka w C. zawiesiła skarżącego w czynnościach zawodowych na podstawie art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.). Okręgowa Rada Adwokacka ustaliła bowiem, że mimo kierowanych do skarżącego wezwań, nie uiścił on zaległych składek członkowskich w kwocie 4.353 zł. Zaległości te przekraczają okres 6 miesięcy, zatem zostały spełnione ustawowe przesłanki do zawieszenia adwokata w czynnościach zawodowych. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] września 2013 r. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, po rozpoznaniu odwołania adwokata G. G., utrzymało jednogłośnie w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w C. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie zawieszenia skarżącego w czynnościach zawodowych. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że skarżący był już uprzednio dwukrotnie zawieszany w czynnościach zawodowych (w 2011 r. i w 2012 r.), zaś za przyczynę powstania zaległości w płatnościach należnych składek wskazywał swoją trudną sytuację finansową, zadłużenie, postępowania sądowe i egzekucyjne oraz zamknięcie linii kredytowej przez bank. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wskazało, że z dwóch dowolnie dobranych pism dołączonych do odwołania wynika, że w ramach toczącej się przeciwko skarżącemu egzekucji, spłaca on comiesięcznie na rachunek komornika raty w kwocie po 300 zł, oraz że wytoczone przez niego w innej sprawie powództwo przeciwegzekucyjne co do kwoty 15.000 zł zostało uwzględnione nieprawomocnym wyrokiem. Prezydium odnotowało również, że skutkiem podjęcia przez Okręgową Radę Adwokacką w dniu [...] stycznia 2012 r. uprzedniej uchwały o zawieszeniu w czynnościach zawodowych było zmobilizowanie skarżącego do spłacenia zaległości, wobec czego w dniu [...] października 2012 r. zawieszenie uchylono. W ocenie Prezydium skarżący nie podał nowych okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić niepłacenie przez niego składek członkowskich. Przeciwnie, uzyskał on szansę na uniknięcie uszczerbku majątkowego w kwocie 15.000 zł (wobec uwzględnienia jego powództwa przeciwegzekucyjnego). Ponadto Prezydium wskazało, że skarżący dysponuje środkami finansowymi ponad kwotę niezbędną do swego codziennego utrzymania, skoro spłaca comiesięcznie na poczet egzekucji sumę 300 zł. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej zauważyło, że skarżący nadal wykonuje zawód, zatem jeśli kontynuuje swą działalność, to z pewnością generuje ona określone przychody, przewyższające koszty i pozwalające na regulowanie innych zobowiązań. Prezydium wyjaśniło, że wszyscy adwokaci funkcjonują w tej samej rzeczywistości gospodarczej, zatem powstałe u skarżącego trudności nie stanowią okoliczności wyjątkowych, zwalniających od obowiązków finansowych wobec samorządu. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z [...] września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: ppsa), wskazał, że w myśl art. 44 ust. 3 Prawa o adwokaturze okręgowa rada adwokacka może zawiesić w czynnościach zawodowych, do czasu uiszczenia należności, adwokata, który zalega - pomimo wezwania - z zapłatą składki dłużej niż 6 miesięcy. Z powyższego przepisu wynika, że: a) podjęcie uchwały w przedmiocie zawieszenia mieści się w granicach swobodnego uznania przysługującego właściwej okręgowej radzie adwokackiej, b) zawieszony w czynnościach zawodowych adwokat powinien zalegać z zapłatą składki dłużej niż 6 miesięcy, c) zawieszenie adwokata w czynnościach zawodowych na podstawie powołanego przepisu ma charakter czasowy, d) zawieszenie trwa do czasu uiszczenia przez adwokata zaległej należności. Dokonując oceny rozstrzygnięcia organów samorządu adwokackiego w niniejszej sprawie Sąd uznał, że zostały spełnione warunki wskazane w przepisie art. 44 ust. 3 Prawa o adwokaturze. W szczególności, jak wynika z akt sprawy, skarżący nie zapłacił zaległych składek członkowskich w kwocie przekraczającej 6-miesięczną ich wysokość do dnia podjęcia przedmiotowych uchwał. Tym samym uchwały organów samorządu zawodowego adwokatów obu instancji miały podstawę w ustalonym stanie faktycznym sprawy, gdyż nie ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie adwokata G. G. w czynnościach zawodowych. Oznacza to, że skarżone uchwały są zgodne z obowiązującym prawem. Sąd I instancji podkreślił, że ograniczył się do kontroli legalności uchwał na dzień ich podjęcia. Poza spełnieniem merytorycznych przesłanek, o których mowa w art. 44 § ust. 3 Prawa o adwokaturze oraz zgodności z przepisami postępowania, w sprawie nie podlegała ocenie Sądu kwestia słuszności lub celowości podjętych uchwał w przedmiocie zawieszenia skarżącego w czynnościach zawodowych, które to kryteria należą do sfery uznaniowości organów. Sąd stwierdził, że nie dokonuje także własnych ustaleń w sprawie, gdyż co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego i nie zastępuje w tym zakresie organu administracji, stąd też nie miały znaczenia dla wyniku sprawy podniesione przez skarżącego okoliczności poczynionych później częściowych wpłat na poczet należnych zobowiązań składkowych oraz jego sytuacji ekonomicznej. W tej sytuacji wnioski dowodowe skarżącego zostały oddalone. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. G. Wyrokowi zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 44 § 3 Prawa o adwokaturze poprzez podjęcie decyzji o zawieszeniu w warunkach braku "wezwania", przez organy samorządowe obu instancji; II. naruszenie przepisów postępowania (art. 10 § 1 kpa) przez ORA w C. w warunkach jak wyżej, art. 115 ppsa oraz poprzez oddalenie wniosków dowodowych. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W załączeniu skargi kasacyjnej przedstawiono pismo ORA w C. z dnia [...] listopada 2013 r., z którego - według autora skargi kasacyjnej - wynika, że organ I instancji usunął brak formalny (wezwanie) dopiero po wydaniu decyzji przez organy samorządowe obu instancji. Sąd badał stan sprawy na datę [...] września 2013 r. i oddalił wnioski dowodowe skarżącego. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2017 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że zaległości z tytułu składek zostały uregulowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 183 § 1 ppsa wprowadza zasadę, zgodnie z którą sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze zaś pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Ponieważ w ocenie składu orzekającego w rozpoznawanym przypadku brak podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania w świetle przesłanek przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 ppsa, wynik postępowania kasacyjnego jest zależny od rezultatu oceny zarzutów postawionych Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie usprawiedliwia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Związanie skargą kasacyjną - wynikające z regulacji powołanego na wstępie art. 183 ppsa - wyłącza zaś możliwość badania, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów, niż wskazane w jej podstawach. Odnosząc się do postawionego Sądowi I instancji - w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej - zarzutu naruszenia prawa materialnego wypada przypomnieć, że według art. 174 pkt 1 ppsa do uchybienia prawu materialnemu może dojść przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Skarga kasacyjna wprost nie wskazuje wprost formy naruszenia art. 44 ust. 3 (nieprawidłowo określonego jako art. 44 § 3) Prawa o adwokaturze. Sformułowanie zarzutu naruszenia powyższego przepisu: "przez podjęcie decyzji o zawieszeniu w warunkach braku "wezwania" - uzasadnia jednak przyjęcie, że zmierza on do podważenia prawidłowości zastosowania przepisu w okolicznościach faktycznych sprawy. Trzeba zatem zauważyć, że niewątpliwie o tym jakie fakty mają znaczenie dla załatwienia sprawy, decyduje prawidłowo interpretowana norma prawa materialnego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, WSA wskazał, że w myśl art. 44 ust. 3 ustawy – Prawo o adwokaturze, rada adwokacka może zawiesić w czynnościach zawodowych, do czasu uiszczenia należności, adwokata który zalega - mimo wezwania - z zapłatą składki dłużej niż 6 miesięcy. Z treści tego przepisu Sąd I instancji wywiódł natomiast, że: a) podjęcie uchwały w przedmiocie zawieszenia mieści się w granicach swobodnego uznania przysługującego właściwej okręgowej radzie adwokackiej, b) zawieszony w czynnościach zawodowych adwokat powinien zalegać z zapłatą składki dłużej niż 6 miesięcy, c) zawieszenie adwokata w czynnościach zawodowych na podstawie powołanego przepisu ma charakter czasowy, d) zawieszenie trwa do czasu uiszczenia przez adwokata zaległej należności. Sąd uznając za spełnione tak wskazane warunki stwierdził, że skarżona uchwała jest zgodna z prawem. W treści uchwały o zawieszeniu w czynnościach zawodowych ustalono zaś, że skarżący - mimo kierowanych do niego wezwań - nie uiścił składek członkowskich. Skarga kasacyjna nie kwestionuje prawidłowości wykładni art. 44 ust. 3 Prawa o adwokaturze. W podstawach skargi kasacyjnej nie wskazano też żadnych przepisów postępowania - celem podważenia przyjętego przy orzekaniu stanu faktycznego sprawy i ustaleń - w świetle literalnego brzmienia przepisu - co do wezwań skarżącego do zapłaty. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono wprawdzie, że badanie legalności uchwały wymagało sprawdzenia, czy skarżącego wezwano do zapłaty i czy nie doszło do dowolnej oceny materiału dowodowego, jednakże powyższych twierdzeń nie powiązano z żadnym zarzutem naruszenia określonego przepisu prawa procesowego. Nie ulega natomiast kwestii, że zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie podważyć ustaleń faktycznych - dokonywanych na zasadach określonych przepisami postępowania, które w myśl art. 174 pkt 2 ppsa stanowią odrębną podstawę kasacyjną (por. np. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 315/15, oraz z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2837/14). Za skuteczny nie może być też uznany zarzut określony jako: "naruszenie przepisów postępowania (art. 10 § 1 K.p.a) przez ORA w C. w warunkach jak wyżej, art. 115 PPSA oraz poprzez oddalenie wniosków dowodowych". Zgodnie z objętym podstawami skargi kasacyjnej art. 10 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Omawiany przepis jest przepisem prawa procesowego, zatem w świetle art. 174 pkt 2 ppsa na wnoszącym skargę kasacyjną spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa jego naruszenia były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Trzeba mieć na względzie, że z treści art. 10 § 1 kpa wynika, że dla oceny skutków jego nieposzanowania konieczne jest odróżnienie naruszenie tego przepisu przez pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania od jego naruszenia przez pozbawienie strony możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tymczasem ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono, w czym przejawiało się ewentualne naruszenie art. 10 § 1 kpa, nie przedstawiono żadnej argumentacji z tym związanej, nie wykazano, by ewentualne uchybienie w przedstawionym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolejny zarzut procesowy dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. 115 ppsa. Przepis ten w § 1 stanowi, że na wniosek skarżącego lub organu, złożony przed wyznaczeniem rozprawy, może być przeprowadzone postępowanie mediacyjne, którego celem jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa. W myśl § 2, postępowanie mediacyjne może być prowadzone mimo braku wniosku stron o przeprowadzenie takiego postępowania. Niewątpliwie wprowadzenie mediacji uzasadniano potrzebą rozwijania alternatywnych metod rozstrzygania sporów, które polegają na zaoferowaniu stronom uproszczonych, mniej kosztownych, a przede wszystkim mniej konfliktowych procedur kończących postępowanie administracyjne. Z treści przepisu wynika jednak wyraźnie, że wniosek strony o przeprowadzenie mediacji nie jest wiążący i jego zasadność podlega ocenie sądu. Zasadnie uznaje się przy tym, że odmowa przeprowadzenia mediacji - a contrario z art. 160 ppsa - powinna przybrać formę procesową postanowienia (por. B. Dauter i in. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. VI; WK, 2016; komentarz do art. 115). W rozpoznawanej sprawie poza sporem wniosek o przeprowadzenie mediacji został zgłoszony w skardze wniesionej do WSA, Sąd I instancji zaś w żadnej formie procesowej nie wyraził w tym względzie swego stanowiska. Brak jest jednak podstaw prawnych do stwierdzenia skuteczności zarzutu naruszenia art. 115 ppsa, skoro przewidziane nim prowadzenie postępowania mediacyjnego jest fakultatywne, jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Poza tym, omawiany zarzut nie został w ogóle uzasadniony, a więc skarżący kasacyjnie nie wykazał, że ewentualne uchybienie Sądu I instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba też wskazać, że ponieważ na postanowienie o odmowie przeprowadzenia mediacji zażalenie nie przysługuje, stąd też także brak stosownego postanowienia w tym przedmiocie należy ocenić jako niemający wpływu na wynik sprawy, a więc takie uchybienie nie stanowi usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej (por. wyrok z dnia 14 września 2010 r. II GSK 840/09). Na końcu należy podnieść, że wskazanie w skardze kasacyjnej na "naruszenie przepisów postępowania /.../ poprzez oddalenie wniosków dowodowych" - nie poddaje się kontroli, z uwagi na fakt, że tak skonstruowany zarzut nie został powiązany z żadnym z przepisów prawa. Ewentualny zaś fakt spłaty zaległych składek po wydaniu kwestionowanych rozstrzygnięć pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji zasadnie wskazał bowiem, że kontrola obejmowała legalność uchwał na dzień ich podjęcia. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.