II GSK 1133/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1838/14 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od W. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1838/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2013 r. oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] maja 2013 r. na drodze ekspresowej [...] w miejscowości B. Inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej samochód marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował W. K. Powodem zatrzymania był fakt, że w trakcie przejazdu zainstalowany w pojeździe służbowym ITD skaner urządzenia kontrolnego po pobraniu danych z bazy elektronicznego poboru opłat, wykazał brak opłaty za przejazd po płatnych odcinkach dróg krajowych. Na tę okoliczność wygenerowany został incydent z bramownicy nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., z godziny 20:39. Ustalono też, że dla kontrolowanego pojazdu w tym samym dniu - [...] maja 2013 r., na tej samej drodze ekspresowej, na odcinku [...] system elektronicznego poboru opłat zarejestrował drugie naruszenie dotyczące nieuiszczenia opłaty elektronicznej, przy czym obydwa odnotowane naruszenia nie występowały w ramach jednego i ciągłego przejazdu. Bramownica nr [...], która zarejestrowała naruszenie o godzinie 16:26 znajduje się na drodze na odcinku [...] w kierunku G., a bramownica nr [...], która zarejestrowała incydent tego samego dnia o godzinie 20:39, znajduje się na tym samym odcinku drogi, jednakże w przeciwnym kierunku. Na tej podstawie organ ustalił, że strona w dniu [...] maja 2013 r. dopuściła się odrębnych naruszeń, podlegających załatwieniu w osobnych postępowaniach i osobnymi decyzjami administracyjnymi. W następstwie powyższego Główny Inspektor Transportu Drogowego po zakończeniu postępowania administracyjnego dotyczącego naruszenia mającego miejsce dnia [...] maja 2013 r. o godzinie 20:39, decyzją z [...] maja 2013 r. na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 – powoływanej dalej jako u.d.p.), nałożył na W. K. karę pieniężną w wysokości 3000 zł za nieuiszczenie opłaty elektronicznej. Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że z protokołu kontroli, wyjaśnień podmiotu odpowiedzialnego oraz protokołu przesłuchania świadka, a także z wyjaśnień kierującego bezsprzecznie wynika, że w dniu [...] maja 2014 r. o godzinie 20:39 strona dopuściła się naruszenia polegającego na przejeździe po drodze, na której pobiera się opłaty elektroniczne, bez uiszczenia tej opłaty, co stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. skutkuje wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości 3000 zł. W. K. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniósł argumenty dotyczące poprawności działania systemu poboru opłat elektronicznych, braku wpływu na powstanie naruszenia oraz jego trudnej sytuacji materialnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014 r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że organ niewłaściwie zakwalifikował "incydenty", które miały miejsce o godzinie 16:26 oraz o godzinie 20:39, jako dwa odrębne przejazdy, za które wymierzył oddzielne kary w wysokości po 3.000 zł. Wspomniane przejazdy odbyły się bowiem na tym samym odcinku tj. [...]. Zdaniem Sądu I instancji, przyjęty przez organ sposób rozumienia art. 13k ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. jest nieuprawniony, pozwala bowiem na kumulację kar pieniężnych za jeden czyn, polegający na przejeździe danym odcinkiem drogi krajowej bez wniesienia opłaty elektronicznej, w zależności od liczby tzw. bramownic, znajdujących się na tym odcinku, które zarejestrowały brak wniesienia opłaty, nawet w sytuacji gdy dotyczy to drogi powrotnej. Tymczasem art. 13k ust. 1 u.d.p. nie przewiduje możliwości wielokrotnego wymierzenia kary za jeden przejazd danym odcinkiem drogi. Zastosowanie tego rodzaju kary musiałoby mieć swoje wyraźne umocowanie w prawie. Z tej przyczyny Sąd I instancji uznał, że organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 13k ust. 1 u.d.p., nakładając na skarżącego po raz drugi karę pieniężną za przejazd po tym samym odcinku tej samej drogi krajowej. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1838/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1) przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w niczym nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w sprawie skarżący został dwukrotnie ukarany za jeden czyn polegający na przejeździe płatnym odcinkiem drogi ekspresowej [...] bez wniesienia opłaty, gdyż dokonał przejazdu pod dwiema bramownicami, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że skarżący popełnił dwa różne naruszenia, tzn. wykonywał dwa różne przejazdy po drodze, co podaje sam Sąd I instancji w skarżonym wyroku (vide: strona 7 in fine i strona 8 uzasadnienia wyroku) - płatnym odcinku drogi ekspresowej [...], pierwszy przejazd w dniu [...] maja 2013 r. o godz. 16:26, a następnie drugi przejazd w tym samym dniu o godz. 20:39, co zostało zarejestrowane przez dwa odmienne urządzenia kontrolne - bramownice, rejestrujące ruch pojazdów w przeciwnych kierunkach, a co potwierdza, że skarżący wykonał dwa przejazdy po tym samym płatnym odcinku drogi (przejazdy tam i z powrotem) bez uiszczenia stosownej opłaty, a nie jeden przejazd, jak błędnie przyjął Sąd I instancji; 2) przepisów prawa materialnego, a to art. 13ha ust. 1, art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., poprzez ich niezastosowanie w sprawie, podczas gdy to właśnie te normy znajdują zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Ponadto z ostrożności procesowej organ zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13ha ust. 1, art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., w zw. z § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 133, poz. 773), poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że w przypadku wykonania dwóch przewozów po tym samym płatnym odcinku drogi (przejazdy tam i z powrotem), bez uiszczenia stosownej opłaty mamy do czynienia w istocie z jednym przejazdem, podczas gdy karze określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., podlega każdorazowe zdarzenie polegające na przejeździe po drodze krajowej lub jej odcinku określonych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r, (Dz. U. Nr 80, poz. 433 ze zm.), bez uiszczenia wymaganej opłaty i zdarzenia takie zarejestrowane przez dwa odmienne urządzenia kontrolne - bramownice, w znacznych odstępach czasu tj. o godz. 16:26 i o godz. 20:39 dnia [...] maja 2013 r. winny zostać zakwalifikowane jako dwa odrębne incydenty. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że w świetle okoliczności faktycznych sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżący dokonał dwóch różnych przejazdów po odcinku drogi ekspresowej [...], co zostało zarejestrowane przez dwa odmienne urządzenia kontrolne - bramownice, pierwszy przejazd w dniu [...] maja 2013 r. o godz. 16:26, a następnie drugi przejazd w tym samym dniu o godz. 20:39. Potwierdza to, że w sprawie mamy do czynienia z dwoma przejazdami (tam i następnie z powrotem) w różnym czasie bez uiszczenia stosownej opłaty, a nie jednym przejazdem. Nie sposób bowiem przyjąć, że kontrolowany wykonał jeden tylko przejazd po płatnym odcinku drogi ekspresowej [...], skoro dwukrotnie znalazł się w tym samym miejscu (ale w przeciwnych kierunkach jazdy) w odstępstwie czasowym wynoszącym ponad cztery godziny. W ocenie organu, kara pieniężna wymierzana jest za sam przejazd po drodze krajowej lub jej odcinku bez uiszczenia wymaganej opłaty. Wobec tego, każdorazowe poruszanie się pojazdem po danej drodze lub jej odcinku bez wniesienia opłaty stanowi samodzielny czyn zagrożony karą w wysokości 3000 zł. Skarżący nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że Sąd I instancji wyszedł poza granice sprawy zakreślone zaskarżoną decyzją o nałożeniu kary pieniężnej za przejazd płatną drogą publiczną bez uiszczenia opłaty elektronicznej, w dniu [...] maja 2013 r., o godz. 20:39 na odcinku [...] (w kierunku R.). Za podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji przyjął bowiem ustalenie, że organ niewłaściwie zakwalifikował "incydenty", które miały miejsce w dniu [...] maja 2013 r. o godz. 16:26 i o godz. 20:39 na tym samym odcinku drogi [...], jako dwa odrębne przejazdy, za które wymierzył dwie odrębne kary w wysokości po 3.000 zł. Sąd nie zauważył jednak, że po pierwsze – w rozpatrywanej sprawie organ orzekł o karze 3.000 zł jedynie za przejazd o godz. 20:39. Po drugie zaś, że oba te przejazdy dzieli znaczna różnica czasowa (16:26 i 20:39) i że dotyczą one co prawda tego samego odcinka drogi, ale odbyły się w dwóch przeciwnych kierunkach (tam i z powrotem). Już z tych powodów nie sposób przyjąć, że te dwa przyjazdy to przejazd (jeden) w rozumieniu art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już niejednokrotnie na temat interpretacji pojęcia "przejazd" na użytek nakładania kar pieniężnych, o których mowa w tej sprawie. Wyraził pogląd, że przez przejazd w rozumieniu art. 13 ust. 1 u.d.p. nie można rozumieć przejazdu pod jedną tzw. bramownicą rejestrującą. Liczba przejazdów bez uiszczenia opłaty nie może być więc określana liczbą rejestracji przejazdu przez kolejne bramownice. Za przejazd dla potrzeb stosowania art. 13k ust. 1 u.d.p. należy traktować jedno działanie tego samego kierującego, polegające na poruszaniu się określonym pojazdem po drodze płatnej, integralne pod względem czasu i miejsca (wykonywane nieprzerwanie, na tej samej drodze płatnej), niezależnie od tego, na ilu kolejnych bramownicach, ten przejazd został zarejestrowany (m.in. wyrok z 27 listopada 2014 r., II GSK 1588/13 i wyrok z 31 marca 2015 r., II GSK 1736/13). Można dodać, że w rozpatrywanej sprawie dotyczącej, w ocenie Sądu I instancji jednego przejazdu zarejestrowanego dwukrotnie: o godz. 16:26 i o godz. 20:39 Sąd mógłby wziąć pod uwagę kwestię przejazdu zarejestrowanego o godz. 16:26 jedynie w kontekście art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. po stwierdzeniu, że w sprawie przejazdu zarejestrowanego o godz. 16:26 wydano już ostateczną decyzję administracyjną o nałożeniu odrębnej kary pieniężnej za ten przejazd. Z powodów wyżej przedstawionych skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek niektóre jej zarzuty nie zostały sformułowane odpowiednio do kwestionowanych w niej ustaleń i ocen Sądu. Nie ulega wątpliwości, że podważenie stanowiska Sądu co do tego, że w sprawie mamy do czynienia z dwoma przejazdami nie może być skuteczne za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).