II OSK 3356/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka /spr./ sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 13 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych D. W. oraz B. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 857/14 w sprawie ze skargi M. W., D. W. i B. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 marca 2014 r. znak ... w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 marca 2014 r. znak ..., 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. W. oraz B. Ż. po 700 (słownie: siedemset) złotych na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 września 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 857/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W., D. W. i B. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 marca 2014r., znak: ... w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 marca 2014r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania M. W., D. W. i B. Ż. od decyzji Wojewody M. z dnia 9 grudnia 2013r., nr ..., odmawiającej stwierdzenia, z urzędu, nieważności decyzji Prezydenta M. S. W. z dnia 15 listopada 2012r., nr ..., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na montażu drzwi przeciwpożarowych do mieszkań, piwnic i pomieszczeń gospodarczych oraz montażu instalacji oddymiania i sygnalizacji pożaru w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. Ł. ... w W. - umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że osobom składającym odwołanie nie przysługuje przymiot strony. Sąd zwrócił uwagę, że skarżącym, którzy składali odwołanie od decyzji Wojewody M. z 9 grudnia 2013r. przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokali mieszkalnych (M. W. – do lokalu nr ..., D. W. do lokalu nr ... oraz B. Ż. – do lokalu nr ...), usytuowanych w środkowym pionie klatki nr ... budynku znajdującego się przy ul. Ł. ... w W. Sąd I instancji wskazał, że członkom spółdzielni mieszkaniowych, co do zasady nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących wykonywania robót budowlanych na nieruchomości wspólnej spółdzielni, bowiem są oni reprezentowani na zewnątrz, a więc również w relacjach z organami administracyjnymi, przez zarząd spółdzielni. Taka pozycja spółdzielni, traktowana jako zasada, nie wyklucza jednak możliwości udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę właściciela konkretnego lokalu mieszkalnego, jednak może to mieć miejsce tylko wówczas, gdy wykaże on własny, indywidualny interes prawny. Warunkiem uznania za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na konkretny lokal mieszkalny oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Zdaniem Sądu, uzyskanie statusu strony wiąże się ze wskazaniem konkretnego przepisu, który ogranicza swobodę korzystania z jej lokalu, ze względu na planowane roboty budowlane. W ocenie Sądu, takiego interesu prawnego skarżący w niniejszej sprawie nie wykazali. W toku postępowania zarzucali oni, że zaprojektowanie drzwi przeciwpożarowych D4 na klatce schodowej nr ... jest niezgodne z przepisami budowlanymi i przeciwpożarowymi, drzwi będą miały bezpośredni wpływ na możliwość bezpiecznego i wygodnego wejścia oraz wyjścia z ich mieszkań, stworzą poważne niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia. Tych utrudnień i zagrożeń skarżący upatrują w fakcie, że drzwi przeciwpożarowe mają być montowane w odległości 37 cm od drzwi ich mieszkań, przy czym mają się otwierać w kierunku drzwi do mieszkań. Zdaniem Sądu, słusznie GINB zauważył, iż w pierwotnie zatwierdzonej dokumentacji projektowej wprowadzone zostały zmiany dotyczące kierunku otwierania drzwi D4 na klatce schodowej nr ..., na kondygnacjach od 1 do 12 piętra ("Zamienne opracowanie graficzne do projektu budowlano-wykonawczego dostosowania budynku przy ul. Ł. ... do ekspertyzy i postanowień Państwowej Straży Pożarnej" opracowane w czerwcu 2013r.), które to zmiany zostały pozytywnie ocenione przez M. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. Z pisma tego organu z dnia 22 maja 2013r. wnika, iż "analiza przedstawionej dokumentacji projektowej wraz ze zmianami nieistotnymi naniesionymi przez projektanta i uzgodnionymi z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych w dniu 9 maja 2013r. wykazała poprawność przyjętych rozwiązań technicznych w odniesieniu do obowiązujących przepisów przeciwpożarowych. Wprowadzone zmiany kierunku otwierania drzwi przeciwpożarowych w sposób bezkolizyjny pozwalają na bezpieczną ewakuację ludzi z budynku". W ocenie Sądu, brak jest więc podstaw do powoływania się przez skarżących, w celu wykazania interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, na stwarzanie zagrożenia dla życia i zdrowia oraz niezgodność z przepisami przeciwpożarowymi. Sąd zauważył, że kwestionowana przez skarżących inwestycja zaplanowana została właśnie z uwagi na konieczność dostosowania budynku do obowiązujących przepisów przeciwpożarowych oraz do postanowienia M. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 24 maja 2011r., ... Sąd wyjaśnił, że legalność kontrolowanego w trybie nieważnościowym rozstrzygnięcia podlega badaniu według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu jego wydania, jednakże interes prawny ocenia się według stanu z chwili złożenia żądania inicjującego postępowanie, a nie z daty wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Nadto jako niezasadny Sąd ocenił również zarzut wskazujący, że podczas realizacji zmienionego projektu nastąpi ingerencja w przestrzeń prywatną mieszkań skarżących, związana z faktem, że w projekcie przewidziano szerokość drzwi do ich mieszkań wynoszącą 90 cm, podczas gdy obecnie szerokość drzwi wynosi 80 cm. Sąd zauważył, że wbrew twierdzeniom skarżących, przewidziana w projekcie szerokość drzwi do mieszkań wynosi również 80 cm, a zaznaczona szerokość 90 cm odnosi się do otworów drzwiowych, które zawsze są szersze aniżeli same drzwi. W ocenie Sądu, argument ten nie może zatem świadczyć o istnieniu interesu prawnego skarżących w kwestionowaniu decyzji Wojewody M. z 9 grudnia 2013r. W świetle powyższych okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające przyznania skarżącym przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji Prezydenta m.st. W. z dnia 15 listopada 2012r., nr ... i uznał, że zaskarżona decyzja z dnia 4 marca 2014r. odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270), oddalił skargę. W skargach kasacyjnych D. W. i B. Ż. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., w związku z art. 138 § 1 k.p.a., w związku z art. 127 k.p.a., w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., w związku z art. 138 § 1 k.p.a., w związku z art. 127 k.p.a, w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 tejże ustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący nie są stroną postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podnieśli, że projektowany obiekt budowlany usytuowany będzie 37 cm od lokalu skarżących, będzie to obiekt o charakterze ruchomym (drzwi), odgradzający ciągi komunikacyjne do lokali, zatem będzie oddziaływał na prawa skarżących kasacyjnie, tj. na warunki korzystania z lokali mieszkalnych. W ocenie skarżących kasacyjnie, skoro inwestor ma prawo dokonywania zmian nieistotnych w projekcie, to nie ma żadnej gwarancji co do tego, jakich zmian faktycznie dokona, zatem mają oni prawo uczestniczenia w postępowaniu. Nadto, w ramach wykonywania robót budowlanych nastąpi kucie, murowanie, osadzanie połaci drzwiowych a okoliczności te mają wpływ na istnienie interesu prawnego skarżących. W ocenie skarżących, należy uznać istnienie interesu prawnego skarżących do zajmowania się nie tylko własnym mieszkaniem (lokalem), ale też własnym życiem i zdrowiem, do czego obowiązujące przepisy prawa dają im pełne prawo. Skarżący kasacyjnie wskazali również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli legalności działania organu administracji winien był uchylić decyzję GINB działając na podstawie art. 145 § 1 lit. b stwierdzając bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (uniemożliwiono skarżącym kasacyjnie udział w postępowaniu, a w efekcie ochronę praw), gdyż bez swej winy nie brali udziału w postępowaniu poprzedzającym udzielenie pozwolenia na budowę, względnie działając na podstawie art. 145 § 1 lit c powinien stwierdzić naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżącym odmówiono kontroli legalności decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Wojewodę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wskazał m.in., że przedmiot skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowi decyzja GINB, zaś w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie skarżący mieli zapewniony czynny udział, co potwierdza analiza akt administracyjnych. Analogicznie w postępowaniu prowadzonym przed Wojewodą M. W ocenie organu, okoliczność ewentualnego pozbawienia skarżących czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę pozostaje bez znaczenia, albowiem wykracza poza zakres niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, której ramy wyznacza przedmiot postępowania zakończonego decyzją GINB. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W obu skargach kasacyjnych, złożonych przez B. Ż. oraz D. W. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie. Na wstępie wymaga oceny zarzut skarg kasacyjnych naruszenia prawa materialnego - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący kasacyjnie nie są stroną postępowania nieważnościowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego jest usprawiedliwiony. Bezspornym jest w sprawie, że skarżący kasacyjnie posiadają spółdzielcze własnościowe prawo do lokali mieszkalnych, położonych w budynku przy ulicy Ł. ... w W., który pozostaje w zarządzie Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w W.. Decyzją z dnia 15 listopada 2012r. Prezydent M. S. W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na montażu drzwi przeciwpożarowych do mieszkań, piwnic i pomieszczeń gospodarczych oraz montażu instalacji oddymiania i sygnalizacji pożaru w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. Ł. ... w W. W postępowaniu tym, w którym inwestorem była Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." w W. nie brali udziału skarżący kasacyjnie B. Ż. oraz D. W., którzy zainicjowali wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 15 listopada 2012r. Prezydenta M. S. W. W ocenie Sądu I instancji, skarżący kasacyjnie nie mają przymiotu strony we wszczętym z urzędu postępowaniu nieważnościowym. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Interes prawny strony postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest związany z prawem materialnym, z którego wywodzi się legitymację do bycia stroną takiego postępowania. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego określa jakie podmioty są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Ustawodawca w przepisie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wskazał, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy, zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. B. Ż. oraz D. W., jak wyżej stwierdzono, posiadają własnościowe spółdzielcze prawo do lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym, wewnątrz którego planowana jest przedmiotowa inwestycja, które to prawo zgodnie z art. 244 k.c. jest ograniczonym prawem rzeczowym, do ochrony którego stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (art. 251 k.c.). Z decyzji, której dotyczy postępowanie nieważnościowe wynika, że inwestycja dotyczy m.in. wykonania robót budowlanych polegających na "montażu drzwi przeciwpożarowych do mieszkań, piwnic i pomieszczeń gospodarczych", a zatem nie można uznać, że roboty budowlane nie będą w obszarze oddziaływania właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych. Poza tym, w niniejszej sprawie, w której interes prawny inwestora (Spółdzielni Mieszkaniowej), jak wynika z akt sprawy, nie jest zbieżny z interesem prawnym skarżących kasacyjnie, nie można wykluczyć ochrony skarżących kasacyjnie wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Na skutek istniejącej sprzeczności interesów, nie można odmówić osobom posiadającym własnościowe spółdzielcze prawo do lokali mieszkalnych przymiotu strony postępowania z uwagi na to, że Spółdzielnia Mieszkaniowa w postępowaniu o pozwolenie na budowę reprezentowała skarżących, jak to stwierdziły organy, i co podzielił Sąd I instancji. Należy w tym miejscu wskazać na uchwałę NSA z dnia 19 października 2015r. sygn. akt II OPS 2/15, zgodnie z którą spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych (DZ.U. 2013, poz. 1222 ze zm.) posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. Należy przypomnieć także, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszczano udział członka spółdzielni mieszkaniowej jako strony w postępowaniu administracyjnym w pewnych szczególnych sytuacjach, jeżeli wykaże, że realizacja planowanej inwestycji spowoduje konkretne naruszenie warunków korzystania z jego lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego - art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (wyrok NSA z 9 maja 2003r., IV SA 2995/01; wyrok WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2005r., VI SA/Wa 473/04; Z. Niewiadomski, (w:) Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2006, s. 331). Z podobną sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Skoro organ wydający pozwolenie na budowę dostrzegł wady projektu i w związku z tym został zmieniony projekt budowlany, to nie może odmawiać przymiotu strony w postępowaniu osobom posiadającym spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, którzy ten projekt kwestionują. Na podobnej zasadzie nie można też twierdzić, że lokale mieszkalne skarżących kasacyjnie nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny uznał, że uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę. Rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu II instancji podjęto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy winien rozpoznać odwołanie B. Ż. oraz D. W., uznając ich za strony postępowania w sprawie nieważności decyzji Prezydenta M. S. W. z dnia 15 listopada 2012r., nr ..., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na montażu drzwi przeciwpożarowych do mieszkań, piwnic i pomieszczeń gospodarczych oraz montażu instalacji oddymiania i sygnalizacji pożaru w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. Ł. ... w W.. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a. ----------------------- 8