II OSK 3213/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie NSA Teresa Kobylecka (spr.) del. WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 29 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 317/14 w sprawie ze skargi A. R. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 27 stycznia 2010 r. nr ... w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 lipca 2014r., sygn. akt II SA/Gd 317/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi A. R. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy K. z dnia 27 stycznia 2010r., nr ... w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. w gminie K. oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W dniu 27 stycznia 2010r. Rada Gminy K. uchwałą Nr ... przyjęła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. w gminie K.. Według uchwalonej zmiany działka skarżącego nr ... częściowo została przeznaczona pod tereny rolnicze oznaczone symbolem 42R, a częściowo pod teren wód śródlądowych – zbiornik wód opadowych oznaczony symbolem 144WS. Pismem z dnia 17 marca 2014r. skarżący, działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.), wezwał Radę Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa obejmującego uchwałę Rady Gminy K. nr ..., z dnia 27 stycznia 2010r. Rada Gminy K. nie zajęła stanowiska w przedmiotowej sprawie. A. R. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zaskarżył w całości uchwałę Rady Gminy K. z dnia 27 stycznia 2010r. i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w związku z przeznaczeniem działki nr ... w K., stanowiącej jego własność, częściowo pod tereny rolnicze oraz częściowo pod teren wód śródlądowych ‒ zbiornik wód opadowych. Skarżący wniósł nadto o sformułowanie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, kontrolując zaskarżoną uchwałę wywiódł, że z akt sprawy wynika, iż warunki formalne przedmiotowej skargi, polegające na poprzedzeniu jej wezwaniem Rady do usunięcia naruszenia prawa oraz wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w terminie przewidzianym w art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej zwaną p.p.s.a., zostały spełnione. Oceniając interes prawny skarżącego w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd stanął na stanowisku, że skarżącemu interes ten przysługuje, a wywodzi się on z prawa własności działki oznaczonej nr ... w K., objętej ustaleniami kwestionowanych rozwiązań planistycznych. Zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, ponieważ jej postanowienia określają przeznaczenie działki ... w sposób uniemożliwiający jej zabudowę. Przewidziane w planie przeznaczenie nieruchomości w sposób znaczący różni się od funkcji przypisanej nieruchomościom sąsiednim, przeznaczonych na cele zabudowy usługowej. Dokonując kontroli kwestionowanej uchwały, Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń trybu sporządzania planu skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały. Natomiast dostrzegł naruszenie przez organ zasad sporządzania planu miejscowego, które uzasadnia stwierdzenie jego nieważności. Sąd wywiódł, że z dokumentacji planistycznej wynika, iż w dniu 27 czerwca 2008r. Rada Gminy w K. podjęła uchwałę Nr ... w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K.. Obwieszczenie z dnia 4 sierpnia 2008r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu oraz możliwości i terminie składania wniosków zostało zamieszczone w lokalnej prasie oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu, czego strony nie kwestionują. Nadto pisemnie zawiadomiono o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Jednocześnie z dokumentacji planistycznej wynika, że Wójt Gminy K. zgodnie z wymaganiami ustawy upublicznił informacje dotyczące: (1) wyłożenia projektu zmiany planu wsi K. wraz z prognozą oddziaływania na środowisko od 8 października 2009r. do 5 listopada 2009r., (2) terminu dyskusji publicznej w dniu 15 października 2009r. oraz (3) terminu wnoszenia uwag do dnia 20 listopada 2009r. W dniu 15 października 2009r. odbyła się dyskusja publiczna na temat rozwiązań przyjętych w projekcie planu miejscowego, co potwierdza znajdujący w aktach sprawy protokół z listą osób biorących udział w dyskusji. W aktach administracyjnych znajduje się również wykaz uwag zgłoszonych do projektu zmiany planu wraz ze stanowiskiem organu. Sąd stwierdził, że z dokumentacji planistycznej wynika, iż czynności podejmowane przez Wójta, o których mowa w art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zostały należycie i w pełni udokumentowane w zakresie określonym w § 12 rozporządzenia. Rada Gminy K. dokonała stwierdzenia zgodności przepisów projektu miejscowego planu ze studium, a więc spełniła wymóg określony w art. 20 ustawy. Oceniając prawidłowość zaskarżonego aktu Sąd stwierdził, że rysunek planu, stanowiący integralną część uchwały o zmianie planu sporządzony został na kopii mapy zasadniczej w skali 1:4000. W części tekstowej uchwalonej zmiany planu w § 2 pkt 1 stwierdzono co prawda, że rysunek planu sporządzono w skali 1:2000, nie pokrywa się to jednak z rzeczywistą skalą rysunku planu 1:4000, co świadczy o oczywistej pomyłce pisarskiej. Regulujący tę materię przepis art. 16 ust. 1 ustawy stanowi, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Zdaniem Sądu, regulacja zawarta we wskazanym przepisie jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości. Powyższy przepis wyznacza pewną regułę, co do skali rysunku planu, dopuszczając przy tym wyjątki. W ocenie Sądu, sporządzenie rysunku w skali 1:5000 należy traktować jako szczególną sytuację uzasadnioną ściśle wyznaczonymi przesłankami. Zasadą jest natomiast sporządzenie planu w skali 1:1000. Inne wymienione skale dopuszczone są jako wyjątki, a skala 1:5000 dopuszczona została wyłącznie w przypadku planów przeznaczonych dla gruntów do zalesienia lub dla terenów o wprowadzonym zakazie zabudowy. Sporządzenie planu miejscowego w skali w skali 1:4000, zamiast w skali 1:1000, jaka wskazana jest w przepisie art. 16 ust. 1 ustawy stanowi, w ocenie Sądu I instancji, naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 tej ustawy. Nadto Sąd wskazał, że również w przypadku zakwalifikowania tego typu uchybienia jako naruszenia trybu sporządzania planu, naruszenie skali planu w niniejszej sprawie ocenić należało jako naruszenie o charakterze istotnym. Podsumowując Sąd stwierdził, że mapa kwestionowanego planu sporządzona została w skali, która nie jest znana ustawie. Zbliżoną podobnie dużą skalę 1:5000 ustawa dopuszcza jedynie w przypadku planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy. Sąd wywiódł, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości to, że plan nie został uchwalony wyłącznie w celu przeznaczenia terenów do zalesienia bądź dla terenu, na którym wprowadzono zakaz zabudowy. Przeciwnie, teren objęty planem w znaczniej części przeznaczony jest pod zabudowę. Zasada sporządzania planu, polegająca na tym, że jego graficzny załącznik powinien być sporządzony w odpowiedniej skali, ułatwiającej odczytanie normatywnej treści tego załącznika, jest związana z tym, że według ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odróżnieniu od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 15 z 1999r., poz. 139 ze zm.), plan miejscowy w procesie inwestycyjnym jest stosowany bezpośrednio, a nie za pośrednictwem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymogi dotyczące skali planu miejscowego, określone w art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie są zatem jedynie technicznymi normami, ale mają głębokie uzasadnienie, wynikające z przyjętej w tej ustawie zasady bezpośredniego stosowania planu miejscowego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uznał, że sporządzenie zaskarżonego planu miejscowego w skali 1:4000, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i zgodnie z art. 28 ustawy, skutkuje jego nieważnością w całości. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, gdyż ograniczenie skargi tylko do terenu nieruchomości stanowiącej własność skarżącego w świetle art. 60 p.p.s.a. uznać należało za niedopuszczalne, bowiem spowodowałoby to utrzymanie w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o sformułowanie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania, które będą wiązać organ w toku ponownej procedury planistycznej. Sąd wskazał jednocześnie, że władztwo planistyczne gminy stanowiąc uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie jest władztwem absolutnym i nieograniczonym. Organ planistyczny określając przeznaczenie nieruchomości skarżącego winien rozważyć, czy po pierwsze zróżnicowanie sytuacji skarżącego w stosunku do sąsiednich nieruchomości w aktualnym stanie faktycznym, w jakim na nieruchomości brak jest zbiornika wodnego, jest uzasadnione, co miałoby miejsce w przypadku gdyby zbiornik taki miał na tej nieruchomości powstać w przyszłości. Organ winien rozważyć m.in. jakie okoliczności przemawiają aktualnie za powstaniem zbiornika wodnego właśnie na tym terenie, uwzględnić w tym zakresie zarówno aspekt historyczny, jak również aspekt bieżący. Zdaniem Sądu, organ winien nadto przeanalizować czy pozostała część nieruchomości skarżącego, która nie została przeznaczona pod zbiornik powinna być przeznaczona na cele rolnicze, czy też istnieje możliwość przeznaczenia jej pod zabudowę. Dokonując analizy w tym zakresie, organ winien rozważyć m.in. celowość rolniczego przeznaczenia gruntu, jakość gleby na tym terenie, przeznaczenie pod zabudowę gruntów bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością skarżącego oraz możliwość zabudowy terenu z uwagi na bliskość zbiornika wodnego. W skardze kasacyjnej Rada Gminy K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego - art. 28 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, 2) niewyjaśnienie wszystkich istnych okoliczności sprawy, dotyczących rozbieżności pomiędzy zapisem § 2 pkt 1 części tekstowej uchwały zawierającym stwierdzenie, że rysunek planu sporządzono w skali 1:2000, a skalą znajdującego się w aktach sprawy rysunku planu 1:4000, co narusza przepisy postępowania ‒ art. 105 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, 3) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na uznaniu, że zawarte w § 2 pkt 1 części tekstowej objętej skargą uchwały stwierdzenie, że rysunek planu sporządzono w skali 1:2000 jest oczywistą omyłką pisarską. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi K., uchwalony 27 stycznia 2010r. sporządzony został w skali 1:2000 zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rysunki planu sporządzono na kopiach map zasadniczych w skali 1:2000. Cała procedura poprzedzająca uchwalenie zmiany planu wraz z wymaganymi uzgodnieniami, przeprowadzona została z wykorzystaniem rysunku planu sporządzonego na kopii mapy zasadniczej w skali 1:2000. Mapy te zostały wprowadzone do systemu komputerowego i nadano im georeferencje. Powierzchnia terenu w granicach opracowania zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wynosi 416,7 ha i zastosowanie w tym przypadku skali 1:2000 było uzasadnione. Również wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 8 października 2009r. do 5 listopada 2009r. rysunek projektu planu był sporządzony w skali 1:2000. W związku z tym, że dla tak dużej powierzchni wydruk rysunku planu w wersji papierowej ma wymiary ok. 1,6 x 2,5m i byłby on trudny do użytkowania, pomniejszono do druku skalę z 1:2000 do 1:4000. Wersja elektroniczna rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego daje możliwość dokonywania wydruku i w skali 1:2000, a także w dowolnie szczegółowej skali. Rada Gminy uchwaliła plan w skali 1:2000, zatem wniosek Sądu, że § 2 pkt 1 części tekstowej planu, stwierdzający, że rysunek planu sporządzono w skali 1:2000 świadczy o oczywistej pomyłce pisarskiej, jest sprzeczny z rzeczywistym stanem faktycznym. Skarżący kasacyjnie podniósł, że zgodnie z art. 105 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd bierze pod rozwagę z urzędu wszelkie uchybienia oraz z urzędu przeprowadza dowody uzupełniające, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W związku z wątpliwościami co do skali złożonego wraz z aktami planistycznymi rysunku planu, Sąd zobowiązany był z urzędu tę wątpliwość wyjaśnić. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 28 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji, któremu wraz ze skargą Rada Gminy przedłożyła zaskarżoną uchwałę Rady Gminy z dnia 27 stycznia 2010r., składającą się z części tekstowej oraz rysunku planu wraz z aktami planistycznymi stwierdził, że w § 2 pkt 1 uchwały zapisano, iż rysunek planu sporządzono w skali 1:2000, ale do uchwały dołączono rysunek planu sporządzony w skali 1:4000. Wyprowadzony z tej rozbieżności wniosek Sądu I instancji, że zapis § 2 pkt 1 uchwały "świadczy o oczywistej pomyłce pisarskiej" pozbawiony jest wszelkich podstaw. Taka sytuacja wymagała od Sądu zażądania od Rady Gminy K. wyjaśnienia rozbieżności co do skali, w jakiej sporządzono rysunek planu. Słusznie Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z przepisem art. 16 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000 z wykorzystaniem kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Jednak w niniejszej sprawie nie było oczywiste, że plan został sporządzony w niewłaściwej skali, problem polegał na wystąpieniu sprzeczności pomiędzy tekstem planu a przekazanym do Sądu rysunkiem planu, i sprzeczność tę należało wyjaśnić. Na podstawie przedstawionych akt planistycznych należało także ustalić, w jakiej skali rysunek planu był wyłożony do publicznego wglądu. W skardze kasacyjnej organ podał, że plan został sporządzony w skali przewidzianej w przepisie art. 16 cyt. ustawy, tzn. w skali 1:2000, co zostało uzasadnione. Przekazano natomiast Sądowi I instancji rysunek planu w skali 1:4000, z uwagi na dużą jego powierzchnię. Takie postępowanie nie byłoby właściwe, jednak nie prowadziłoby do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego na podstawie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy, bowiem sprawa wymaga ponownego rozpoznania, podczas którego Sąd I instancji powinien zażądać od organu wyjaśnienia stwierdzonych rozbieżności co do skali planu, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. z dnia 27 stycznia 2010r., nr ... w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. w gminie K.. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. ----------------------- 1