I SA/Wa 1395/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A. G. i Z. G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Burmistrz Gminy Z wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r., przez gminę własności części nieruchomości położonej w Z., przy ul. [...], oznaczonej na mapie do celów prawnych nr ewid. [...] jako działka nr [...] (część dawnej działki [...]). Po rozpoznaniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Z. własności części nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną (drogę gminną – ul. [...]), położonej w Z. przy ul. [...], oznaczonej na mapie do celów prawnych nr [...] jako działka nr [...], o pow. [...] m2 (część dawnej działki nr [...]), dla której w Sądzie Rejonowym w K. – V Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda powołał treść art. 73 ust. 1 i ust 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stwierdzając, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Z. i A. małż. G. i była zajęta pod drogę publiczną (drogę lokalną miejską – ul. [...]), na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...][...] z dnia [...] kwietnia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Nieruchomość ta pozostawała we władaniu Gminy Z., co potwierdził Burmistrz Gminy Z. w pismach z dnia: [...] października 2009 r., [...] grudnia 2009 r. i z [...] stycznia 2010 r. Wymieniona nieruchomość stała się zatem z mocy prawa własnością Gminy Z. na mocy art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1999 r. A. G. i Z. G. odwołali się od powyższej decyzji. Podnieśli, że w 1997 r. Urząd Gminy wykupił część gruntów pod drogę, a od reszty właścicieli wykup miał nastąpić sukcesywnie w miarę posiadanych środków pieniężnych przez Gminę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]. Rozstrzygnięcie to uzasadnił tym, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następują przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Podniósł, iż przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych. Organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy działka nr [...] (część dawnej działki [...]) stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osób fizycznych, nie zaś Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego. Uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] kwietnia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich w województwie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...]) ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Natomiast zgodnie z art. 103 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r. W aktach znajduje się fragment mapy prawnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] października 2009 r., nr [...], wraz z notatką z dnia [...] marca 2010 r. sporządzoną przez uprawnionego geodetę, iż mapa przedstawia przebieg granic nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Powyższe potwierdza, że nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...], zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r., znajdowała się w pasie drogi publicznej - ul. [...] w Z. W dalszej części uzasadnienia Minister wskazał, że przestrzenny zasięg powołanego art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, służącą utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych istniejących od dawna granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego. Natomiast rozpatrując przesłankę władztwa organ stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem sądowym dla jego udowodnienia należy wykazać wykonywanie prac związanych, m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/07). Z wniosku Burmistrza Gminy Z. wynika, że na dzień 31 sierpnia 1998 r. obecna działka [...] stanowiła część drogi publicznej - ul. [...]. Gmina Z. dokonywała czynności faktycznych zmierzających do utrzymania w należytym stanie technicznym ul. [...], a polegających na pracach związanych z bieżącym utrzymaniem drogi, co potwierdzają sprawozdania z wykonania budżetu Gminy i Miasta Z. za lata 1991 r. – zapłacono za profilowanie i wałowanie ul [...], 1992 r - zapłacono za prace geodezyjne oraz materiały - wodociąg - ul. [...] i [...]. Z kolei w 1993 r. ułożono nawierzchnię bitumiczną ul. [...] I na odcinku [...] mb [...] m², dokonano profilowania i utrwalenia podwójnego nawierzchni przy użyciu emulsji i gryzów. Zaś w 1994 r. ułożono nawierzchnię bitumiczną na ul. [...] II na odcinku [...] mb. Poza tym sprawowanie władztwa przez gminę - w ocenie organu - potwierdzają zeznania świadków, z których jeden wykonywał pielęgnację terenów zielonych (wykaszanie poboczy), zaś drugi wykaszał tereny gminne, pobocza i rowy przydrożne - w okresie letnim 1999 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. i Z. G. Podnosili w niej, że działka nr [...] nie znajdowała się w pasie drogi publicznej ul. [...] w Z. W 2002 r. została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów, która nie wykazała infrastruktury drogi w takich parametrach, jak na mapie prawnej. Mapa nr [...] to nowy projekt drogi ul. [...] , zgodny ze stanem faktycznym w 2009 r. Na działce nr [...] nie ma pokrywy asfaltowej, poboczy, ani rowów. Jest to polna droga. Dodali, że ogólna powierzchnia gruntów zajętych pod nowo tworzoną drogę w 2009 r., to według urzędu [...] ha, zaś powierzchnia pod drogą - wskazana Wojewodzie w piśmie z dnia [...] października 2009 r. - to [...] ha. Skarżący nie rozumieją takiej różnicy. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz jedynie polemizują z ustaleniami prawnymi i faktycznymi mającymi oparcie ma materiale dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w ramach wyżej wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna - bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, naruszają przepisy prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną (drogę gminną – ul. [...]), położonej w Z. przy ul. [...], oznaczonej na mapie do celów prawnych nr ewid. [...] jako działka nr [...], o pow. [...] m2 (część dawnej działki nr [...] . Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Przepis ten stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany powyżej przepis określa przesłanki, których tylko łączne wystąpienie powoduje przejście gruntu na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Przesłankami tymi są: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. gruntem przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego; zajęcie gruntu pod drogę publiczną i brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do zajętego gruntu. Ponadto wyjaśnić należy, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 powołanej ustawy determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie - a więc sposób jego zagospodarowania, pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż organ nie wykazał wystąpienia wszystkich przesłanek wymienionych w ww. art. 73 ust. 1 - w odniesieniu do gruntu objętego zaskarżoną decyzją. W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną jest, czy przedmiotowa działka była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną i czy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władały nią. Wskazać należy, że z uwagi, iż wskazany powyżej przepis ma charakter wywłaszczeniowy, organy zobowiązane były w sprawie w sposób niezwykle precyzyjny wykazać przesłanki w nim określone. Tymczasem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika jednak w jaki sposób w dniu 31 grudnia 1998 r. przebiegała przedmiotowa droga i jaką część gruntu osób prywatnych wówczas zajmowała. W aktach sprawy znajduje się co prawda mapa (k. 1-8) z przebiegiem ww. ulicy, jednak stanowi ona kserokopię, której nie wszystkie strony są poświadczone za zgodność z oryginałem. Ponadto nie wynika z niej w żaden sposób, czy obrazuje ona przebieg drogi w dacie 31 grudnia 1998 r. – tym bardziej, że z zapisu na k.1 wynika, iż wykazane na niniejszej mapie granice zostały przyjęte protokółami z 2009 r. Poza tym nie wskazuje także czytelnie – tj. w sposób poddający się weryfikacji przez Sąd – granic działki nr [...] - w związku z tym nie można ocenić, czy cała działka została zajęta pod drogę. Wraz z aktami administracyjnymi zostały co prawda do sądu przesłane inne kopie mapy z dopiskiem, że mapa przedstawia przebieg granic nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. - jednakże powyższa adnotacja jest kserokopią, ponadto wynika z niej, iż przebieg granic został ustalony na podstawie pisma z Urzędu Gminy oraz dołączonego do niego oświadczenia. Tymczasem oświadczenie zastępcy Burmistrza Gminy - że dane uwidocznione na mapie do celów prawnych sporządzonej w dniu [...] października 2009 r. odpowiadają danym w dacie 31 grudnia 1998 r. – nie może mieć wpływu na ocenę Sądu. Budzi ono szereg wątpliwości, gdyż nie wykazano, na podstawie jakich dowodów zastępca Burmistrza Gminy doszedł do takiego wniosku, a poza tym nie zostało wykazane, czy złożone zostało przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną w dziedzinie geodezji i kartografii – tj. uprawnionego geodetę. Tymczasem konieczność, aby w aktach sprawy - w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości – została ustalona okoliczność zajęcia przedmiotowego gruntu pod normatywnie określony pas drogowy, wynika również z faktu, że skarżący utrzymują, iż droga w 1998 r. miała inny przebieg. Twierdzenia te zdaje się potwierdzać - przynajmniej częściowo - pismo z dnia 13 listopada 2008 r. - w którym Burmistrz Gminy Z. wskazywał, że opracowano projekt koncepcyjny ze wskazaniem linii rozgraniczającej i szerokości pasa drogowego m.in. ul. [...]. Odbyto dwa spotkania z właścicielami gruntów położonych przy tej ulicy, zaś jej mieszkańcy zapoznawali się z koncepcją przebiegu i wstępnym projektem podziału nieruchomości. Ponadto informował, że konsekwencją działań podjętych przez gminę będzie przygotowanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co z kolei w przyszłości pozwoli na dokonanie faktycznych podziałów. Powyższe zdaje się zatem wskazywać na różnice w zajętości terenu pod drogę w latach 90 poprzedniego wieku i w 2008 r. i te okoliczności organ powinien dokładnie wyjaśnić. Odnosząc się zaś do przesłanki władztwa Sąd wskazuje, że orzekające w sprawie organy powinny zgromadzić materiał dowodowy, który obrazowałby faktyczne działania podejmowane na tym gruncie - które potwierdzałyby występowanie powyższej przesłanki. Do skargi bowiem załączone zostały zdjęcia, z których wynika, że ul. [...] ( Sąd przyjął, że zdjęcia te rzeczywiście przedstawiają tę ulicę) jest w istocie drogą polną o utwardzonej nawierzchni, bez żadnych rowów. Dlatego też organ powinien zbadać, jakie rzeczywiste działania były podejmowane na tym konkretnym gruncie, przez składających w sprawie oświadczenia I. S. i S. M. Skoro zatem materiał dowodowy nie wskazuje w sposób jednoznaczny przebiegu drogi w dacie 31 grudnia 1998 r., a odwołujący się wskazują na inną zajętość gruntu pod tę drogę, to w tym stanie rzeczy organ II instancji miał obowiązek precyzyjnie odnieść się twierdzeń skarżących podniesionych w odwołaniu. Jeszcze raz podkreślić należy, że zgromadzony materiał dowodowy w sprawie powinien pozwalać na dokonanie weryfikacji twierdzeń organu przez Sąd. W niniejszej zaś sprawie mapy obrazujące przebieg drogi i granice działki nr [...] nie pozwalają na jednoznaczną ocenę tego faktu. Zaś przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stanowi podstawę do przyjęcia jedynie nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne. Reasumując obowiązkiem organów będzie sporządzenie mapy, na której w sposób czytelny zostaną uwidocznione linie rozgraniczające ul. [...] w 1998 r. oraz zaznaczone granice spornej nieruchomości. Organy dokonają także ustaleń, co do wykonywania władztwa publicznoprawnego, gdyż ma to zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy zachodzą przesłanki nabycia nieruchomości określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Prowadząc niniejsze postępowanie organ naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 kpa oraz uprzednio wskazany art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - bowiem nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponownie prowadząc postępowanie organ uwzględni wskazane stanowisko Sądu i przeprowadzi dodatkowe postępowanie. Następnie uzasadni podjęte rozstrzygnięcie – zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.),orzekł jak w sentencji wyroku.