I OSK 162/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt II SA/Op 367/14 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 7 października 2014 r. (sygn. akt II SA/Op 367/14), oddalił skargę M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2013 r., M. M. wystąpił o przyznanie mu zasiłku okresowego, wskazując, że jest osobą niepełnosprawną intelektualnie, prowadzącą samodzielnie gospodarstwo domowe i aktualnie przebywa w domu pomocy społecznej. Na jego dochód składa się zasiłek stały i zasiłek pielęgnacyjny, z którego 70% przekazywane jest na pokrycie kosztów pobytu w domu pomocy społecznej. Pozostałe zatem do jego dyspozycji środki nie są wystarczające na zabezpieczenie podstawowych potrzeb, których nie pokrywa placówka opiekuńcza. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] - wydaną na podstawie art. 2, art. 8 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182), dalej "u.p.s." - Burmistrz N/ odmówił przyznania M. M. zasiłku okresowego. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że kryterium dochodowe strony wynosiło 542 zł, a w listopadzie 2013 r., tj. miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, dochód M. M. wynosił również 542 zł. Składały się na niego: zasiłek stały (przyznany decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., która następnie została zmieniona decyzją z dnia [...] marca 2013 r. i decyzją z dnia [...] maja 2013 r.) - w kwocie [...] zł oraz zasiłek pielęgnacyjny (przyznany decyzją z dnia [...] marca 2013 r. na okres od dnia [...] stycznia 2013 r. do 31 marca 2014 r.) - w kwocie [...] zł. Mając zatem na uwadze treść art. 38 ust. 2 pkt 1 u.p.s., organ wyliczył, że różnica między kryterium dochodowym strony, a jej dochodem, wynosiła 0 zł. Zgodnie zaś z w/w przepisem, zasiłek okresowy przysługiwałby skarżącemu, jeżeli uzyskiwany przez niego dochód byłby niższy od właściwego kryterium dochodowego. Organ zaznaczył przy tym, że wskazany przepis stanowi lex specialis wobec art. 8 ust. 1 u.p.s., który uzależnia przyznanie świadczeń od nieprzekraczania tego kryterium. Na skutek wniesionego przez M. M. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. (nr [...]), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Burmistrza N. wskazując, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych, organ przyznający świadczenie w formie zasiłku okresowego, obowiązany jest odmówić przyznania tego świadczenia osobie samotnie gospodarującej, jeśli jej dochód nie jest niższy od ustawowego kryterium dochodowego, wynoszącego 542 zł. Kolegium zaznaczyło przy tym, że zasiłek pielęgnacyjny, jako niewymieniony w art. 8 ust. 4 u.p.s., podlegał wliczeniu do dochodu osoby, ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej, a przyjęta w - tym zakresie - interpretacja przepisu art. 8 ust. 3 u.p.s. była prawidłowa. Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2014 r. M. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której zarzucił organowi naruszenie art. 8 ust. 1 i ust. 3 u.p.s., przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zasiłek pielęgnacyjny jest uwzględniany przy obliczaniu dochodu osoby samotnie gospodarującej, a - tym samym - naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s., przez przyjęcie, że skarżący nie spełniał wymogów nałożonych powołanym przepisem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) zwanej "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że zaskarżona decyzja odpowiadała prawu. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że skarżącemu nie przysługiwało prawo do otrzymania zasiłku okresowego, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Przyznanie jego było bowiem uzależnione o spełnienia obligatoryjnej przesłanki (uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego), wynikającej z art. 8 ust. 1 u.p.s. i ustalonej w niniejszym przypadku na podstawie § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823).Jeżeli bowiem – jak wywodził Sąd - dochód skarżącego nie był niższy od ustawowego kryterium dochodowego, wnioskowane przez niego świadczenie nie mogło mu zostać przyznane. Sąd zaznaczył przy tym, że w art. 8 u.p.s. precyzyjnie określono sposób ustalania przez organy dochodu osób ubiegających się o przyznanie świadczenia. W treści ust. 4 tego artykułu ustawodawca nie wskazał zaś, iż zasiłek pielęgnacyjny nie jest uwzględniany przy obliczaniu dochodu osoby samotnie gospodarującej, co oznaczało, iż obowiązkiem organów, rozpoznających niniejszą sprawę było wzięcie tej regulacji prawnej pod uwagę. Skoro więc skarżący uzyskiwał dochód wynoszący 542 zł i był on równy kryterium dochodowemu osoby samotnie gospodarującej, to zdaniem Sądu, organy zasadnie odmówiły mu przyznania pomocy we wnioskowanej formie. Podjęcie zaś decyzji w tym przypadku – w ocenie Sądu - nastąpiło po dokonaniu wnikliwych ustaleń co do okoliczności faktycznych i na podstawie oceny uwzględniającej zgromadzony materiał dowodowy. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej, przy czym rozstrzygnięcie podjęto po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, wymaganego na mocy art. 106 ust. 4 ustawy. W postępowaniu tym ustalono przy tym zarówno sytuację osobistą, jak i majątkową skarżącego a zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozpoznania wniosku strony i podjęcia rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, dotyczącego naruszenia prawa i interesów osoby chorej, przez regulacje ustawowe zezwalające na wliczenie zasiłku pielęgnacyjnego do dochodu, Sąd wyjaśnił, że - zgodnie z art. 188 Konstytucji RP oraz art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z późn. zm.) - organem władzy sądowniczej powołanym do badania zgodności przepisów ustaw z Konstytucją RP jest Trybunał Konstytucyjny. W niniejszej zaś sprawie, wobec braku wątpliwości interpretacyjnych co do treści art. 8 ust. 3 i 4 omawianej ustawy, Sąd nie znalazł wystarczającej podstawy do wystąpienia ze stosownym pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. M. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu naruszenie prawa materialnego, w postaci: art. 2 ust. 1 u.p.s. - przez jego niewłaściwe zastosowanie i art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. przez jego błędną wykładnię i w rezultacie błędne obliczenie dochodu poprzez doliczenie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że - w świetle art. 2 ust. 1 u.p.s. - pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna ma zatem na celu wspieranie osób w wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych podstaw, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej a udzielane świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy. Dalsze przepisy ustawy precyzują zaś zasady przyznawania tej pomocy, jednakże ich interpretacja powinna być dokonywana z poszanowaniem zasad ogólnych i celów ustawy, ograniczając zakres uznania administracyjnego. W art. 2 ust. 1 u.p.s. zawarto zatem jedną z konstytucyjnych zasad, na których opiera się ustrój Rzeczypospolitej Polskiej i zarazem fundamentalnych zasad pomocy społecznej. Skarżący podkreślał również, że jego sytuacja jest trudna, albowiem suma uzyskiwanych w listopadzie 2013 r. zasiłków wynosiła 542 zł, tak więc była ona równa kryterium dochodowemu, wynoszącemu również 542 zł. Będąc osobą niepełnosprawną, wymagającą szczególnej opieki i pomocy - przy uwzględnieniu treści art. 8 ust. 1 i 3 u.p.s. – był więc traktowany w sposób mniej korzystny niż osoby, które przy dołożeniu należytej staranności mogły swą sytuację zmienić. Poza tym skarżący twierdził, że wprawdzie zasiłek pielęgnacyjny nie mieści się w katalogu, wskazanych w art. 8 ust. 4 u.p.s. świadczeń, które nie są wliczane do dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy społecznej, jednakże spełnia on rolę pomocy społecznej dla osób w niezwykle trudnej sytuacji życiowej, które tym bardziej nie są w stanie jej pokonać ze względu na stan swojego zdrowia fizycznego czy psychicznego. Nie można zatem bezkrytycznie przyjąć, iż celem ustawodawcy było przyznanie takim osobom prawa do zasiłku stałego w oparciu o tak niskie kryterium dochodowe, a następnie pomniejszanie należnej i niezbędnej pomocy o zasiłki otrzymywane także ze względu na kryterium dochodowe. Takie zastosowanie przepisów poprzez wskazanie, iż tylko definicja przychodu zastosowana w ustawie o pomocy społecznej z pominięciem innych ustaw np. ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych czy ustawie o świadczeniach rodzinnych stoi w sprzeczności ze słusznym interesem obywateli, który to organy administracji powinny brać pod uwagę jako jedną z naczelnych zasad postępowania, co z kolei powinno pogłębiać zaufanie obywateli do państwa i władzy publicznej, a tym samym niekorzystnego traktowania osób niepełnosprawnych utrzymujących się tylko z pomocy państwa. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie został wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), dalej "p.p.s.a.", Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy należało uznać za nieusprawiedliwione. Skarżący oparł zarzuty kasacyjne na naruszeniu przepisów prawa materialnego, w postaci: art. 2 ust. 1 u.p.s. wskazując, iż został on niewłaściwe zastosowany oraz art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. - poprzez uznanie, że Sąd Wojewódzki dokonał jego błędnej wykładni, przyjmując, iż uzyskiwany przez skarżącego zasiłek pielęgnacyjny, powinien być wliczany do dochodu od wysokości którego było uzależnione przyznanie zasiłku okresowego. Odnosząc się do pierwszego z w/w zarzutów, należy wskazać, że niewłaściwe zastosowanie przepisu polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Dlatego, aby zarzut kwestionujący zastosowanie przepisu prawa materialnego mógł zostać uznany za usprawiedliwiony, konieczne jest podważenie w sposób skuteczny ustaleń dotyczących stanu faktycznego, przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku. Konieczne jest w takiej sytuacji wykazanie, że błędne ustalenia były wynikiem naruszenia przez Sąd przepisów prawa procesowego. Tymczasem, skarga kasacyjna, wniesiona w rozpoznawanej sprawie, nie podważała w ogóle ustaleń stanu faktycznego. W konsekwencji, nie można było uznać zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 2 ust. 1 u.p.s. za zasadny. Ocena zarzutu naruszenia art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. wymaga z kolei podkreślenia, że skarżący domagał się przyznania zasiłku okresowego, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s. a który to zasiłek - zgodnie ze wskazanym przepisem - mógł zostać przyznany zainteresowanemu ze względu na: długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego, ale jeżeli jego dochód byłby niższy (jako wyjątek wobec uregulowania zawartego w art. 8 ust. 1 u.p.s..) od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, które w tym przypadku wynosiło 542 zł. W świetle ww. przepisu, podstawowe znaczenie dla rozważania przyznania skarżącemu wnioskowanej przez niego pomocy miała zatem okoliczność, czy uzyskiwany przez niego dochód, kwalifikował go do uzyskania ww. pomocy. Należy przy tym nadmienić, że ustawodawca w art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. zdefiniował pojęcie dochodu, stanowiącego kryterium przyznania, wymienionych w ustawie o pomocy społecznej, świadczeń pieniężnych (z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a, art. 78 i art. 98 u.p.s.) oraz określił sposób jego ustalania. Przepis art. 8 ust. 3 u.p.s., przyjmuje bowiem, iż za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, jak również kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W art. 8 ust. 4 u.p.s. zawarto z kolei katalog świadczeń niewliczanych do dochodu, ustalonego zgodnie z ust. 3. W myśl tego przepisu, do obliczonego - na podstawie art. 8 ust. 3 u.p.s. - dochodu nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych, dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Jak z powyższego zatem wynika, ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej zawiera kompleksowe uregulowania w kwestiach przedmiotowej pomocy i brak jest przesłanek, aby przy ocenie spełniania przez skarżącego kryterium dochodowego brać pod uwagę uregulowania znajdujące się w innych aktach prawnych (np. ustawach z zakresu prawa podatkowego), skoro przepisy wspomnianej ustawy do nich nie odsyłają. Jeżeli zatem w art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. ustawodawca nie wyłączył przy obliczaniu dochodu osoby ubiegającej o świadczenia z pomocy społecznej, uzyskiwanego przez nią zasiłku pielęgnacyjnego, to brak było podstaw, aby uznać, że organy okoliczność jego pobierania przez skarżącego mogły pominąć. Sąd I instancji prawidło w związku z tym przyjął, że, w świetle art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s., organy obu instancji, przy obliczaniu uzyskiwanego przez skarżącego dochodu były zobligowane wziąć pod uwagę otrzymywany przez niego zasiłek - w kwocie [...] zł. Z uwagi też na przejrzystość wskazanych wyżej przepisów nie sposób było również doszukiwać się odmiennej, korzystniejszej dla skarżącego kasacyjnie, ich interpretacji a dokonanej za pomocą zastosowania innych niż językowa metod wykładni (celowościowej bądź systemowej), zwłaszcza jeżeli - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie przyniosłaby ona innego, niż wyżej prezentowany, rezultatu. Ustawodawca musi bowiem przy uchwalaniu przepisów brać pod uwagę nie tylko słusznego interesu obywateli, ale również możliwości finansowe Państwa. W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) – orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.