II SA/Gl 298/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. sprawy ze skargi K.Z.– M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na skutek wniosku E. i K. M. (właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w R. – dz. nr [...]), działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. po. 267 – dalej zwanej k.p.a.) umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego usytuowanego na nieruchomości ul. [...] w R. – dz. [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że K. Z. – M. nabyła tę ostatnią nieruchomość na podstawie umowy darowizny z dnia [...] r. i w momencie jej przejęcia znajdował się tam przedmiotowy budynek. Potwierdza to treść aktu notarialnego umowy darowizny, w którym datuje się powstanie w/w obiektu na lata [...]. Nadto, zgodnie z oświadczeniami osób trzecich roboty budowlane związane z budową budynku gospodarczego zostały zrealizowane w latach [...]r. W wyniku przeprowadzonych w dniu [...]r. oględzin nieruchomości organ stwierdził, że na terenie działki przy ul. [...] jest usytuowany budynek gospodarczy z częścią garażową, murowany, dwukondygnacyjny, z dachem płaskim, jednospadowym, zlokalizowany w odległości 0,80 m od ogrodzenia posesji. Z uwagi na brak widocznych kamieni granicznych nie dokonano pomiaru odległości ściany zachodniej obiektu od granicy działki. Organ pierwszej instancji ustalił również, że na elewacji zachodniej znajduje się otwór okienny o wymiarach 0,9 m x 0,60 m, który właścicielka nieruchomości zobowiązała się zamurować w terminie do [...] r., a organ potwierdził dokonanie tej czynności. Następnie organ pierwszej instancji pozyskał informację od Starosty [...] o braku adnotacji w latach [...] r. o wpływie wniosku dotyczącego pozwolenia na budowę tego obiektu, lecz zaznaczono, że rejestry z lat 60- tych i 70- tych są niekompletne. W świetle przywołanych okoliczności organ pierwszej instancji uznał, że nie ma możliwości jednoznacznego potwierdzenia bądź wykluczenia legalności zrealizowanej inwestycji. Zwrócił przy tym uwagę, że przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974r. nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji budowlanej. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. i K. M. poddając w wątpliwość możliwość wydania w latach [...]r. pozwolenia na budowę budynku i szamba w odległości mniejszej niż 1 m od granicy działki. Wskazali także, że w ciągu ostatnich 5 lat nastąpiła zmiana przeznaczenia budynku oraz jego kształtu i rozmiaru poprzez wykucie drzwi garażowych, przekształcenie budynku w garaż 3 –stanowiskowy, zmianę powierzchni zabudowy. Wskazali także na nieszczelność szamba. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uwzględnił odwołanie i decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że E. i K. M. dopiero na etapie odwołania podnieśli zarzuty odnoszące się do kwestii legalności robót budowlanych przeprowadzonych w budynku gospodarczym w ostatnim okresie czasu, zaś treść ich wniosku dotyczyła jedynie legalności wzniesienia tego obiektu. Następnie, wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 739/07, podał, że samowola budowlana musi zostać udowodniona przez właściwy organ, co jednakże z uwagi na okoliczność, że poddany kontroli obiekt powstał kilkadziesiąt lat temu może wiązać się z istotnymi utrudnieniami dowodowymi. Wobec tego, zdaniem organu odwoławczego, nie można na obecnym etapie postępowania twierdzić, że przedmiotowy budynek został wykonany nielegalnie, co nie świadczy o legalności tych robót budowlanych. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego wskazując, że dokumentacja budowlana obiektu może znajdować się w Urzędzie Gminy S. oraz w Archiwum Państwowym w K. lub w jego oddziałach. Wskazał także, że obecne oznaczenie posesji przy ul. [...] to działka nr 1, a w akcie notarialnym umowy darowizny są opisane budynki, w tym mały gospodarczy, na działce nr 2. Organ pierwszej instancji winien zatem ustalić, w oparciu o ewidencję gruntów i budynków, jakie było poprzednie oznaczenie działki, na której znajduje się sporny budynek oraz jaki był jej poprzedni kształt. Zdaniem organu odwoławczego przebieg granicy mógł być bowiem odmienny od obecnego. Nadto, istnieje możliwość wystąpienia o udzielenie informacji dotyczących danych ewidencyjnych budynku będącego częścią składową gruntu, tj. o rok zakończenia jego budowy. Odnosząc się do kwestii odległości budynku od granicy działki organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z wyrysem z mapy ewidencyjnej, ogrodzenie między działkami nr 1 i 3 znajduje się w innym miejscu niż granica tych działek, tj. nieco na wschód od niej. Natomiast z uwagi na brak znaków granicznych organ pierwszej instancji winien ustalić, jaki jest przebieg prawny linii granicznej, w oparciu o aktualne dokumenty przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy wskazał na konieczność zbadania legalności robót budowlanych prowadzonych w budynku w ostatnim czasie. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego nieszczelności szamba wskazał na konieczność wszczęcia odrębnego postępowania w tej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K. Z.-M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazała, że akt ten został wydany w oparciu o zarzuty zawarte w odwołaniu, niepodnoszone na wcześniejszym etapie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanych wszczynane jest z urzędu, a wniosek strony nie jest dla organu do końca wiążący, winien on bowiem działać w takim zakresie, w jakim stwierdza samowolę budowlaną. W niniejszej sprawie pozostały zaś istotne kwestie, których organ pierwszej instancji dotąd nie badał, dotyczące ewentualnej rozbudowy budynku oraz przekształcenia go na garaż. Podniesienie tych ostatnich okoliczności jako zarzutów odwołania nie zwalnia organów nadzoru budowlanego z obowiązku ich zbadania, jeżeli nie w tym postępowaniu to w odrębnym. Zdaniem organu odwoławczego wszczęcie odrębnego postępowania w tym przedmiocie byłoby jednak niezasadne ze względów ekonomiki procesowej, a precyzyjne wyodrębnienie poszczególnych kwestii dotyczących przedmiotowego obiektu mogłoby być niemożliwe do przeprowadzenia. Na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę wskazując na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania ze względu na zmianę przedmiotu sprawy. Wskazał także na brak zawiadomienia skarżącej o wniesieniu odwołania, czym uniemożliwiono jej przedłożenie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, uzyskanego w międzyczasie od poprzedniczki prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późń. zm.). Kontrolowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane na podstawie powołanego przepisu jest określane powszechnie w orzecznictwie i piśmiennictwie jako decyzja kasacyjna, co jest zgodne z rozumieniem orzeczenia kasacyjnego w doktrynie postępowania cywilnego jako orzeczenia, w którym uchyla się zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (por. np. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 420). Zgodnie z tym przepisem organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ( patrz; wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Kr 1597/12, LEX nr 1277990). Trafnie podkreślano w piśmiennictwie, że brak wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223). Według W. Dawidowicza "dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 k.p.a., organ odwoławczy wykorzystuje w tych warunkach, kiedy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami. Organ odwoławczy będzie korzystał z powyższego artykułu z reguły w tych wypadkach, kiedy przewiduje uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej we własnym zakresie" (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223-225). Dlatego należało przyjąć, że prawidłowo [...]WINB w momencie stwierdzenia konieczności uzupełnienia postępowania przeprowadzonego przez PINB w P., w zakresie mającym istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie, nie naruszając zasady dwuinstancyjności, uchylił decyzję organu I instancji. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu ( por wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 2086/10, LEX nr 1149301). Nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o zarzuty, które pojawiły się dopiero w treści odwołania. Jak wynika z uzasadnienia decyzji [...]WINB kwestie dotyczące legalności robót budowlanych wykonywanych w budynku skarżącej, nie mogły być skutecznie podnoszone z uwagi na fakt, iż nie były przedmiotem badania przez organ I instancji. Nie zmienia to jednak stanu rzeczy, że PINB w P. w ponownie prowadzonym postępowaniu może uczynić te okoliczności przedmiotem swoich badań. Należy zwrócić uwagę na fakt, że pojęcie badania legalności budynku jest pojęciem szerokim obejmującym swoim zakresem nie tylko legalność jego budowy, ale również przebudowę budynku jak i zmianę sposobu jego użytkowania. Jako nietrafny należało uznać kolejny zarzut skarżącej dotyczący naruszenia zasady dwuinstancyjności poprzez zmianę przedmiotu sprawy. Z tożsamością sprawy mamy doczynienia w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Niewątpliwie z taką sytuacją mamy doczynienia w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutu niezawiadomienia skarżącej o toczącym się postępowaniu odwoławczym, wskazać należy, że wprawdzie skarżąca została wymieniona wśród stron, które otrzymały pismo PINB w P. informujące o przekazaniu odwołania E. i K. M. do [...]WINB, to jednak w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia tego pisma do rąk skarżącej, jak również brak jest dowodu zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji przez [...]WINB. Niemniej jednak stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wtedy, jeżeli strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest bowiem wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04, ONSAiWSA2005, z. 4, poz. 66, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1098/10, LEX nr 786594 i z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157). To w niniejszej sprawie nie miało miejsca, gdyż organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego dodatkowego postępowania dowodowego, a tym samym skarżąca nie musiała zapoznawać się z innym niż w pierwszej instancji materiałem dowodowym. Nie została również pozbawiona możliwości złożenia posiadanych dokumentów, których nie przedłożyła w postępowaniu przed organem I instancji, bowiem zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny, co powoduje, że postępowanie toczyć się będzie ponownie przed organem I instancji. W ramach tego postępowania skarżąca będzie mogła korzystać z przysługujących jej uprawnień, w tym również przedłożyć posiadane dokumenty. Mając na uwadze powyższe argumenty Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm.) orzekł o oddaleniu skargi.