II SA/Bk 739/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A. W. i M. J. W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki studni 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia [...] lipca 2007 roku Nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. wszczął w dniu [...].09.2007r. z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie studni kopanej, znajdującej się na działce o numerze geodezyjnym [...], położonej we wsi P., gmina B., stanowiącej własność skarżących M. J. W. i A. W. Potrzeba wszczęcia postępowania wynikła z zaleceń P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zawartych w uzasadnieniu decyzji przekazującej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia sprawę dotyczącą budowy na sąsiedniej działce o numerze geodezyjnym [...] (należącej do małżonków J. i J. J.) płyty gnojowej i zbiornika na gnojówkę. Organ nadzoru budowlanego II instancji stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...].02.2007r, że dla jednoznacznego stwierdzenia czy płyta gnojowa i zbiornik na gnojówkę naruszają odległości w stosunku do studni na sąsiedniej działce, należy najpierw ustalić jaki jest stan prawny tejże studni. W trakcie postępowania J. P. wniosła o nakazanie likwidacji studni. Podała, że studnia jest zlokalizowana w odległości 0,3 metra od granicy z jej działką, jest w bardzo złym stanie technicznym, stwarza zagrożenie dla ludzi, zwłaszcza dla dzieci, w przeszłości utonął w niej brat ojca. Organ po przeprowadzeniu w sprawie postępowania, w tym oględzin, w czasie których odebrane zostały wyjaśnienia od korzystających z działki o numerze [...] W. P. i H. P., decyzją z dnia [...].07.2007r. powołując się na art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 24.10.1974r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7.07.1994r. oraz 104 kpa, zobowiązał obecnych właścicieli działki – skarżących, do rozbiórki studni do dnia 1.10.2007r. Organ w oparciu o stwierdzony naocznie wygląd studni wskazał, że jej stan techniczny jest zły. Połączenia elementów betonowych na poziomie gruntu posiadają szczeliny o wysokości około 0,10 metra, połączenia poniżej poziomu gruntu są nieuszczelnione, teren wokół studni jest nieutwardzony, brak jest pokrywy zabezpieczającej, występują liczne porosty biologiczne na zewnątrz i wewnątrz studni. Wysokość części nadziemnej studni wynosi 0,7 metra. Organ w oparciu o wyjaśnienia odebrane od H. P. ustalił, że studnia została pobudowana przed 1937 rokiem, bo w 1937r. miała miejsce jej przebudowa, polegająca na wymianie elementów drewnianych na betonowe. Studnia jest usytuowana w odległości 0,3 metra od granicy z działką o numerze geodezyjnym [...]. W dacie przebudowy studni (tj. w 1937r.) obowiązywały przepisy Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16.02.1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Zgodnie z art. 335 pkt "d" w związku z art. 334 pkt "c" tego rozporządzenia budowa studni wymagała uprzedniego zgłoszenia do właściwej władzy. Nadto zgodnie z art. 247 tego rozporządzenia usytuowanie studni było dopuszczalne w odległości 5 metrów od granicy działki, a zgodnie z art. 248 tego rozporządzenia, studnię należało zabezpieczyć przed zanieczyszczeniem, zaś ocembrowanie studni ponad powierzchnią terenu musiało mieć wysokość 1 metra. Usytuowanie spornej studni, jak i jej stan techniczny nie spełnia warunków określonych przez przepisy obowiązujące w okresie przebudowy studni i stwarza niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, stąd konieczność nakazania rozbiórki studni. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. W. reprezentowany w postępowaniu administracyjnym przez W. P.. Odwołujący się kwestionował nakaz likwidacji studni podkreślając potrzebę jej istnienia jako zbiornika na wodę oraz wskazując na zabytkowy charakter studni. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...].08.2007r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy stwierdził, że sporna studnia została pobudowana niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej budowy, jej stan i lokalizacja narusza też zarówno przepisy Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, jak i przepisy obecnie obowiązującego Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponieważ obecny stan techniczny studni nie spełnia podstawowych wymagań dotyczących bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego II instancji nie znalazł podstaw do weryfikacji stanowiska o konieczności likwidacji studni. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli właściciele działki o numerze geodezyjnym [...], zobowiązani do usunięcia studni. W skardze zostały podniesione zarzuty: - naruszenia par. 21 i 69 Rozporządzenia MAGT i OŚ z dnia 3.07.1980 r. oraz art.247 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16.02.1928r., polegające na niewłaściwym zastosowaniu w sprawie tych przepisów tj. w sytuacji gdy w dacie budowy studnia była usytuowana we właściwej odległości od granicy nieruchomości (granica uległa przesunięciu dopiero w latach późniejszych) oraz bez naruszenia odległości od zbiornika na gnojówkę, którego wówczas na działce o numerze [...] nie było a który później został przez sąsiadów usytuowany niezgodnie z warunkami zgłoszenia, - niezasadnego przyjęcia, że studnia nie spełnia sanitarnych wymogów w sytuacji, gdy wady i ubytki podlegają naprawie i nie stanowią o zagrożeniu osób korzystających ze studni, - naruszenia przepisów Konstytucji RP dotyczących ochrony własności poprzez nakazanie rozebrania studni w sytuacji, gdy to inwestycja na działce sąsiedniej jest niezgodna z prawem. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co nastepuje; Skardze nie można odmówić słuszności. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej po względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia i inne akty z zakresu administracji publicznej, a także skarg na bezczynność i polega na badaniu zgodności tych aktów z przepisami prawa materialnego oraz procesowego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy procesowej, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie, zdaniem sądu, organy nadzoru budowlanego obu instancji nie ustaliły precyzyjnie stanu faktycznego sprawy, istotnego z punktu widzenia zastosowanej przez organ normy prawa materialnego a w konsekwencji mogło dojść do istotnego naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie. Organy prawidłowo przy tym założyły, że przy samowolnej budowie obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona, jak w sprawie niniejszej, przed wejściem w życie obecnie obowiązującego prawa budowlanego tj. ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (tekst jednolity Dz. U. z 2006r, Nr 156, poz. 1118) legalność budowy należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w okresie budowy, a stosować ewentualne sankcje, które były przewidziane w art. 37 poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane tj. ustawy z dnia 24 października 1974r.( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).Powyższe założenie rzeczywiście znajduje oparcie w treści art. 103 aktualnie obowiązującego prawa budowlanego oraz w interpretacji tego przepisu, nadanej ukształtowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym ( vide: między innymi wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.09.2005r. sygn. VII SA/Wa 509/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.04.2006r. sygn. VII SA/Wa 1686/05, wyrok NSA z dnia 17.05.1999r. sygn. IV SA 783/97). Stosownie do treści art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974r. przymusowej rozbiórce podlegały obiekty wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, o ile zaistniały przesłanki określone w punkcie 1 ( sprzeczność lokalizacji wybudowanego obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w okresie budowy ) bądź w punkcie 2 ( gdy obiekt stwarzał niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia). Przez niezgodność wybudowanego obiektu z przepisami obowiązującymi w okresie budowy należy rozumieć wyłącznie wybudowanie obiektu bez stosownego pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia, o ile takowe było wymagane przepisami prawa materialnego obowiązującymi w okresie budowy. W świetle tak rozumianego przepisu nawet nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego nie uzasadniałby jego rozbiórki z powołaniem się na art. 37 prawa budowlanego z 1974r. o ile wzniesiony by on został legalnie tj. za stosownym pozwoleniem właściwych władz o ile w ogóle takie pozwolenie było wymagane. Dla przesądzenia, zatem faktu samowoli budowlanej w niniejszej sprawie, decydujące znaczenie miało ustalenie okresu budowy spornej studni i skonfrontowanie ustalonej daty budowy z obowiązującymi w okresie budowy przepisami prawa materialnego dla sprawdzenia, czy na budowę spornego obiektu w ogóle była wymagana zgoda stosownych władz. Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym – jak wynika to z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej – organ oceniał legalność budowy spornej studni w konfrontacji z przepisami obowiązującymi nie w okresie jej wzniesienia, ale w okresie przebudowy studni, która miała miejsce w 1937r., przy czym istnieje różnica stanowisk strony skarżącej i organu, co do samego zakresu przebudowy. Organ pisze w liczbie mnogiej o wymianie elementów drewnianych studni na betonowe, natomiast skarżący twierdzą, że wymieniono wówczas z drewnianej na betonową wyłącznie cembrowinę górną, tj. element wystający ponad powierzchnię ziemi, pozostawiając w głębi ziemi istniejące do dziś cembrowiny z dębowego drewna (vide: treść odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej oraz treść wypowiedzi pełnomocnika skarżących na rozprawie przed sądem). W sprawie w ogóle nie ma ustaleń, co do okresu budowy spornej studni (na rozprawie przed sądem pełnomocnik skarżących twierdził, że została wzniesiona po pierwszej wojnie światowej) a powinien być to punkt wyjścia dla oceny legalności budowy. Podkreślić należy, a co umknęło uwadze organów nadzoru budowlanego, że w świetle Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16.02.1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli ( tj. Dz. U. z 1939r. Nr. 34, poz. 216), pod rządami tego rozporządzenia ( w okresie od 5.03.1928r. do 14.08.1961r.) zgłoszeniu do właściwej władzy podlegało jedynie ustawienie studzien a zatem nie każde roboty budowlane związane z właściwym ich użytkowaniem tj. remont, czy przebudowa a wyłącznie budowa od podstaw (vide: brzmienie art. 334 pkt "c" w związku z art. 335 pkt "d" rozporządzenia oraz w kontekście art. 2 stanowiącego, że uzyskanie pozwolenia władz na budowę, zmiany budowlane i użytkowanie budynków i urządzeń związanych z budynkami jest wymagane tylko w przypadkach przewidzianych w niniejszym rozporządzeniu tj. art. 332, 333, 334, 357 lub w wydanych na jego podstawie przepisów miejscowych tj. 408 – 417). Już z tych przyczyn legalności budowy spornej studni nie można było oceniać poprzez pryzmat wymagań wynikających z Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16.02.1928r. albowiem brak jest ustaleń co do tego, że studnię ustawiono w okresie obowiązywania tego rozporządzenia. Może się okazać, że budowa studni miała miejsce jeszcze pod rządami przepisów obowiązujących na ziemiach byłego zaboru rosyjskiego, wymienionych w art. 419 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16.02.1928r. Może się też okazać niemożliwym dokonanie ustaleń co do okresu budowy studni z powodu braku jakichkolwiek żyjących świadków tego wydarzenia oraz niezachowania się żadnych dokumentów na tę okoliczność. W takiej sytuacji organ nie będzie mógł domniemywać wystąpienia samowoli budowlanej, ponieważ na takie domniemanie nie pozwalają przepisy prawa. Podkreślić należy, że legalność budowy obiektu budowlanego, co, do którego nie zachowała się dokumentacja budowlana, w postępowaniu administracyjnym może być dowodzona wszelkimi środkami. Zgodnie z art. 75 kpa jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a zatem nie tylko dokumenty, ale i zeznania świadków, przesłuchanie stron, pisemne oświadczenia zawarte w dokumentach, mapy, fotografie, przy czym każdy z takich dowodów miałby równą moc dowodową. ( vide: wyrok NSA z dnia 27.04.1992r., sygn. III SA 1838/91 – ONSA 1992, Nr 2, poz. 45). O legalności istnienia spornej studni mogą przesądzić podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności związane chociażby z jej użytkowaniem w przeszłości tj. wykorzystywaniem nie tylko przez właścicieli działki o numerze [...], ale również o numerze [...], na której to działce znajdował się "żuraw" umożliwiający czerpanie wody ze studni, jak również wynikający z wypowiedzi skarżących fakt, że w okresie budowy studni obie działki stanowiły jedność. Ewidentnie natomiast zły stan techniczny spornej studni, potwierdzony opisem i dołączonymi do akt zdjęciami, uprawniałby organ nadzoru budowlanego – w przypadku niemożności zastosowania sankcji z art. 37 prawa budowlanego z 1974r. – do wydania stosownych nakazów w stosunku do obecnych właścicieli studni, bądź do zarządcy działki o numerze [...], wynikających z przepisów Rozdziału 6 – go ustawy Prawo budowlane z 7.07.1994r. ( tj. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118) określającego obowiązki w zakresie utrzymania obiektów budowlanych zgodnie z zasadami , o których mowa w art. 5 ust. 2 prawa budowlanego. Przepisy tego rozdziału przewidują zarówno nałożenie obowiązku usunięcia nieprawidłowości obiektu budowlanego ( art. 66 ust. 1), jak również możliwość wydania zakazu użytkowania obiektu budowlanego ( art. 66 ust. 2), jak też ewentualność orzeczenia o jego rozbiórce ( art. 67). Z uwagi na dostrzeżone wyżej uchybienia organu w zakresie ustaleń faktycznych, warunkujących prawidłową kwalifikację materialnoprawną przedmiotu sprawy, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej ( art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją uchylenia decyzji było zamieszczenie z urzędu w wyroku punktu stwierdzającego niemożność wykonywania uchylonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z uwagi na brak zgłoszenia przez pełnomocnika strony skarżącej przed zamknięciem rozprawy wniosku o zwrot kosztów postępowania sądowego, sąd nie orzekał o zasądzeniu od organu na rzecz skarżących poniesionych przez stronę skarżącą kosztów ( art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).