I OSK 2972/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dziekana Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 471/14 w sprawie ze skargi E. K. na uchwałę Rady Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku z dnia [...[ kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej wniosku o przyznanie stypendium za wybitne osiągnięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 17 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 471/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. K. na uchwałę Rady Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej wniosku o przyznanie stypendium Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego za wybitne osiągnięcia, uchylił zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzająca jej wydanie uchwałę Rady Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku z [...] października 2012 r., nr [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Uchwałą z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Rada Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku nie dokonała pozytywnego zaopiniowania wniosku E. K. o przyznanie jej stypendium Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego za wybitne osiągnięcia. Z treści protokołu posiedzenia Rady Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku z dnia [...] października 2012 r. (punkt 6 porządku obrad) wynika, że Dziekan Wydziału przedstawił wniosek m.in. E. K. (studentki IV roku stacjonarnych studiów doktoranckich) o przyznanie ww. stypendium. Kierownik studiów doktoranckich wskazała natomiast, że kandydatka jest dobrą doktorantką i spełnia kryteria formalne (tj. określone w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania doktorantom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia). Prodziekan poinformowała zaś, iż w związku z nie przyznaniem stypendium doktoranckiego ww. doktorantka wystąpiła do sądu przeciwko Rektorowi, co powoduje, że etycznie i lojalnościowo nie zasługuje ona na rekomendację. Ponadto prodziekan wskazała, że doktorantka jest promowana na Wydziale, albowiem jest zatrudniona na 1/2 etatu, korzysta z finansowanych wyjazdów na konferencje, a zatem korzysta ze środków przysługującej jej ochronie prawnej. Wobec powyższego Kierownik studiów doktoranckich potwierdziła, iż E. K. spełnia formalne wymogi przewidziane w ww. rozporządzeniu. Ocenę wniosku doktorantki pozostawiono Radzie Wydziału, która w glosowaniu jawnym nie dokonała pozytywnego zaopiniowania przedmiotowego wniosku. Wnioskiem z dnia 28 marca 2013 r. E. K. wezwała Radę Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku do usunięcia naruszenia prawa, które zdaniem wnioskującej nastąpiło poprzez podjęcie ww. uchwały. Rada Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku w dniu [...] kwietnia 2013 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie stanowiska w związku z wnioskiem mgr E. K. z dnia 28 marca 2013 r. wzywającym Radę Wydziału Prawa do usunięcia naruszenia prawa. W treści uchwały Rada Wydziału Prawa podtrzymała dotychczasowe stanowisko wyrażone w uchwale z dnia [...] października 2012 r. oraz stwierdziła, że uchwała ta nie została podjęta z naruszeniem prawa. E. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na uchwałę Rady Wydziału Prawa z dnia [...] października 2012 r., zarzucając jej rażące naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania doktorantom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia (Dz.U. Nr 214, poz. 1271). Skarżąca zaskarżyła powyższą uchwałę w całości, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Wyrokiem z 19 września 2013 r., II SA/Bk 464/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził nieważność uchwały Rady Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją uchwały Rady Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku z [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej wniosku o przyznanie stypendium Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego za wybitne osiągnięcia. W uzasadnieniu stwierdził, że zasadny jest zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego, a mianowicie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 14 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania doktorantom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia (Dz.U. Nr 214, poz. 1271). Z przepisu tego wynika, że wnioski doktorantów są przedstawiane do zaopiniowania radzie podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, a w przypadku uczelni nieposiadającej podstawowej jednostki organizacyjnej -- senatowi uczelni. Opinia nie może uwzględniać innych kryteriów niż określone w § 2. W § 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia wskazano zaś, że stypendium może być przyznane doktorantowi, który spełnił łącznie następujące warunki: 1) wykazał się postępami w pracy naukowej; 2) uzyskał wyniki egzaminów objętych programem studiów doktoranckich w poprzednim roku akademickim, klasyfikujące go wśród 5% najlepszych doktorantów w danej dziedzinie; 3) uzyskał wybitne osiągnięcia naukowe, artystyczne lub sportowe w okresie od dnia rozpoczęcia studiów doktoranckich do dnia 30 czerwca roku ubiegania się o stypendium. Z wyciągu protokołu Rady Wydziału Prawa w Białymstoku z [...] października 2012 r. wynika, że kandydatkę oceniono jako dobrą doktorantkę, która spełnia kryteria formalne do przyznania jej stypendium Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego za wybitne osiągnięcia. Podkreślono natomiast, że doktorantka etycznie i lojalnościowo nie zasługuje na rekomendację, ponieważ w związku z nieprzyznaniem stypendium doktoranckiego, E. K. wystąpiła do sądu przeciwko Rektorowi. Wskazano ponadto, że doktorantka jest w pewien sposób promowana na Wydziale, gdyż jest zatrudniona na pół etatu, jest doktorantką, ma finansowane wyjazdy na konferencje, a zatem korzysta ze środków przysługującej jej ochrony prawnej. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej uchwale Rada rażąco naruszyła § 3 ust. 2 wskazanego rozporządzenia. W przepisie tym jest wyraźnie określone, że opinia nie może uwzględniać innych kryteriów niż określone w § 2. Tymczasem Rada przy podejmowaniu uchwały wyrażającej opinię oparła się na kryteriach innych. Do kryteriów wskazanych w § 2 ust. 2 rozporządzenia nie można bowiem zaliczyć kwestii korzystania przez doktorantkę ze środków przysługującej jej ochrony prawnej (zatrudnienie na pół etatu, finansowanie wyjazdów na konferencje) oraz postawy etycznej i lojalnościowej w stosunku do uczelni, czy też jej rektora. A to w oparciu o te kryteria podjęta została uchwała opiniująca negatywnie kandydaturę skarżącej. Bezsporne bowiem jest (sama Rada to przyznaje), że kandydatka formalnie spełnia kryteria przewidziane w rozporządzeniu Ministra. Także z opinii opiekuna prawnego skarżącej z 10 października 2012 r. wynika jednoznacznie, że opiniuje ona pozytywnie wniosek doktorantki o przyznanie przedmiotowego stypendium. Przyjęcie zatem przez Radę, że kandydatka spełnia kryteria przewidziane przez cyt. rozporządzenie, powodowało, że Rada nie mogła uwzględniać już innych dodatkowych kryteriów. W skardze kasacyjnej Rada Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) poprzez rozstrzygnięcie poza granicami sprawy, z uwagi na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził nieważność uchwały Rady Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku z [...] kwietnia 2013 r., nr [...], która to czynność w ogóle nie była zaskarżona przez Ewę Kosior oraz art. 146 § 1 powołanej ustawy poprzez zastosowanie w odniesieniu do wskazanej wyżej uchwały nr [...] oraz w odniesieniu do uchwały Rady Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku z [...] października 2012 r. nr [...], nieprzewidzianej w tym przepisie sankcji nieważności. Rada Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 14 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania doktorantom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia, polegającą na tym, że sformułowanie, zgodnie z którym opinia nie może uwzględniać innych kryteriów niż określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia w istocie oznacza, że podczas obrad Rady Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku żaden z jej członków nie może przedstawić sylwetki doktoranta składającego wniosek, która zawierałaby inne wiadomości, niż określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia oraz niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 2 rozporządzenia polegające na tym, że Sąd uznał, że wypowiedzi poszczególnych członków Rady Wydziału Prawa, poprzedzające podjęcie uchwały i przedstawiające sylwetkę doktorantki, są w istocie opinią Rady Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 3021/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpatrzenia oraz odstąpił od zasądzenia od E. K. na rzecz Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W ocenie NSA zarzut naruszenia art. 146 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi był zasadny, albowiem w żadnym wypadku przepis ten nie dawał podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rady wydziału podjętej w przedmiocie opinii dotyczącej wniosku o przyznanie stypendium Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego jako aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast zarzut naruszenia art. 134 § 1ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 14 września 2011 r. NSA uznał za chybione. W ocenie sądu, z tego ostatniego przepisu jednoznacznie wynika, że opinia rady wydziału nie może uwzględniać innych kryteriów niż określone w § 2 ww. rozporządzenia. Zdaniem NSA, WSA w Białymstoku nie wyszedł też również poza granice sprawy, obejmując zaskarżonym wyrokiem uchwałę z dnia [...] kwietnia 2013 r., co znajdowało uzasadnienie prawne w art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Zastosowanie przez Sąd I instancji przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do uchwały Rady Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku nr [...] było niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, gdyż uchwała ta podtrzymywała wadliwe (sprzeczne z prawem) rozstrzygnięcie Rady Wydziału Prawa zawarte w uchwale z [...] października 2012 r., nr [...]. Jednocześnie NSA wskazał, że jeżeli z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca spełnia kryteria pozwalające jej ubiegać się o stypendium Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego za wybitne osiągnięcia, to wydanie przez Radę Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku uchwały odmawiającej pozytywnego zaopiniowania wniosku E. K. o przyznanie stypendium jest niezgodne z prawem (§ 3 ust. 2 rozporządzenia) niezależnie od tego, jakie motywy legły u podstaw podjęcia tej uchwały. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd wskazał, że zgodnie z art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem, kierując się zaleceniami wyeksponowanymi w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 3021/13, Sąd zweryfikował ponownie akta sprawy administracyjnej i sądowej, z których jednoznacznie wynika, że skarżąca spełniała kryteria pozwalające jej ubiegać się o stypendium Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego za wybitne osiągnięcia. W § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 września 2011 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania doktorantom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia wskazano, że stypendium może być przyznano doktorantowi, który spełnił łącznie następujące warunki: 1) wykazał się postępami w pracy naukowej; 2) uzyskał wyniki egzaminów objętych programem studiów doktoranckich w poprzednim roku akademickim, klasyfikujące go wśród 5% najlepszych doktorantów w danej dziedzinie; 3) uzyskał wybitne osiągnięcia naukowe, artystyczne lub sportowe w okresie od dnia rozpoczęcia studiów doktoranckich do dnia 30 czerwca roku ubiegania się o stypendium. Z wyciągu protokołu Rady Wydziału Prawa w Białymstoku z dnia [...] października 2012 r. wynika, że kandydatkę oceniono jako dobrą doktorantkę, która spełnia kryteria formalne do przyznania jej stypendium Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego za wybitne osiągnięcia. Nie ulega zatem wątpliwości, co przyznaje sama Rada, że kandydatka formalnie spełniała kryteria przewidziane w rozporządzeniu Ministra. Także z opinii opiekuna prawnego skarżącej z dnia 10 października 2012 r. wynika jednoznacznie, że opiniuje ona pozytywnie wniosek doktorantki o przyznanie przedmiotowego stypendium. Przyjęcie zatem przez Radę, że kandydatka spełnia kryteria przewidziane przez cyt. rozporządzenie, powodowało, że Rada nie mogła uwzględniać już innych dodatkowych kryteriów. Zatem wydanie przez Radę Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku uchwały odmawiającej pozytywnego zaopiniowania wniosku E. K. o przyznanie stypendium jest niezgodne z prawem, a mianowicie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 września 2011 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania doktorantom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia. Przyjęcie bowiem przez Radę Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku, że kandydatka spełnia kryteria przewidziane cyt. rozporządzeniem powodowało, że nie mogła uwzględnić innych, dodatkowych kryteriów. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Rada Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązana będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Skoro inne zarzuty skargi kasacyjnej zostały ocenione przez NSĄ jako bezzasadne, Sąd stosując się do wytycznych NSA, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżoną uchwałę i uchwałę poprzedzająca jej wydanie. Dziekan Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 133 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie wyroku przyjmując stan faktyczny nieznajdujący odzwierciedlenia w aktach sprawy, 2) art. 190 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez związanie się przez Sąd pierwszej instancji oceną stanu faktycznego dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 302/13. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. K. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zasadny. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Akta sprawy to akta obejmujące całokształt dokumentacji czynności podejmowanych w sprawie, od czynności inicjującej działanie organu wykonującego administrację publiczną, a zatem od czynności jednostki występującej z żądaniem przyznania jej uprawnienia, po czynności podejmowane przez organ w toku rozpoznania żądania. Rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej na podstawie akt sprawy wyłącza ocenę działania organu wykonującego administrację publiczną na podstawie jednego dokumentu z akt sprawy. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie ma wpływ na wynik sprawy. Nie daje bowiem podstaw do oceny, czy w całokształcie zebranego materiału dowodowego stan faktyczny sprawy odpowiada zapisanemu w normie prawnej zawartej w przepisie prawa będącego podstawą rozpoznania sprawy przez organ wykonujący administrację publiczną. W sprawie Sąd naruszył art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez ograniczenie rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej wyłącznie do protokołu z posiedzenia Rady Wydziału. Wynikiem tego ograniczenia jest wadliwa ocena Sądu, ocena, że wystarczające jest spełnienie kryterium formalnego, a nie materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 3021/12 nie ograniczył wskazania ustaleń stanu faktycznego do kryterium formalnego, a wskazał na spełnienie kryterium – wybitne osiągniecie, które ma charakter materialny. Całokształt akt sprawy może jedynie być oceną spełnienia kryteriów materialnych, które określa § 2 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 14 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania doktorantom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia (Dz.U. Nr 214, poz. 1271). Przyjęta regulacja powołanego rozporządzenia nie pozostawia dowolności oceny osiągnięć naukowych, wprowadzając w § 2 ust. 4 kryteria uznania za wybitne osiągnięcia naukowe, np. co najmniej dwie publikacje naukowe w recenzowanych czasopismach naukowych o zasięgu międzynarodowym lub publikacje naukowe w formie książki (§ 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Dla oceny spełnienia przesłanek materialnych istotne znaczenie ma dokumentacja wniosku przez doktoranta. Wniosek zgodnie ze wzorem wniosku (załącznik do rozporządzenia), powinien zawierać dokumentację osiągnięć doktoranta. Protokół posiedzenia Rady Wydziału, stanowiący dokumentację przebiegu obrad nie daje pełnej podstawy do ustaleń stanu faktycznego sprawy. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania.