IV SA/Gl 1057/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] nie stwierdził u A. K. choroby zawodowej w postaci: przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy - przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki, wymienionej w pozycji 19/1 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych. W uzasadnieniu podniesiono, że A. K. pracowała m.in. w latach 2010- 2011 jako kierownik w salonie sukien ślubnych, wykonując czynności charakteryzujące się powtarzalnością, rytmicznością, obciążające kończyny górne w stawach nadgarstkowych obu rąk. W pozostałych zakładach pracy nie wykonywała czynności powtarzalnych, wiążących się z monotypią ruchów w zakresie stawów nadgarstkowych. Strona została poddana badaniom, przewidzianym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy - Poradnia Chorób Zawodowych w S. Na podstawie analizy dokumentacji medycznej, przeprowadzonych badań podmiotowych i przedmiotowe, całokształtu obrazu klinicznego choroby oraz konsultację ortopedyczną, lekarze specjaliści zatrudnieni w tej jednostce orzeczeniem z dnia [...] nr [...] uznali, iż brak było podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W orzeczeniu podkreślono, że zbyt krótki okres czasu jaki upłynął od rozpoczęcia pracy do wystąpienia pierwszych objawów chorobowych ( 1 miesiąc), jak również charakter pracy wykonywanej przez badaną nie dają podstaw do uznania z przeważającym prawdopodobieństwem zawodowej etiologii schorzenia. Wobec tego, że strona nie zgadzała się z powyższym orzeczeniem została poddana badaniom w Instytucie Medycy Pracy i Zdrowia Środowiskowego – Przychodnia Chorób Zawodowych w S. Orzeczeniem lekarskim z dnia [...] nr[...], skorygowanym w dniu 1 października 2012 r. (korekta nastąpiła ze względu na podanie błędnego imienia strony) odmówiono rozpoznania choroby zawodowej, przy czym w uzasadnieniu wskazano na zbyt krótki okres narażenia zawodowego. W tym stanie rzeczy, ze względu na dwa negatywne orzeczenia lekarskie oraz wyczerpanie dwustopniowego trybu orzekania organ pierwszej instancji uznał, iż brak było podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W dniu 1 grudnia 2012 r. A. K. wniosła odwołanie od tej decyzji. Zakwestionowała w nim stanowisko zgodnie z którym przeszkodą do stwierdzenia choroby zawodowej może być zbyt krótki okres zatrudnienia. Żadne publikacje medyczne nie określają czasu zatrudnienia koniecznego do powstania choroby zawodowej. Pojawiają się w nich tezy, iż nawet jednorazowe silne przeciążenie może spowodować powstanie stanów zapalnych, rozpoznanych jako choroba [...]. Ponadto zgłosiła zastrzeżenia co do sposobu przeprowadzonych badań, w trakcie których lekarze interniści osłuchiwali górną część tułowia oraz interesowali się stanem jej kręgosłupa, a nie stanem ręki. Orzeczenie lekarskie wydane przez IMPiZŚ zostało sporządzone przez kierownika – lekarza internistę, natomiast lekarz ortopeda prof. dr hab. T.Goździk nie miał wątpliwości co do istnienia przedmiotowego schorzenia. W wyniku wniesionego odwołania [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu decyzji powtórzono, w istocie rzeczy, ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji jak i jego stanowisko co do braku podstaw do stwierdzenia u A. K. choroby zawodowej wskazanej w poz. 19/1/ rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Ponadto wskazano na fakt uzyskania uzupełniającego orzeczenia lekarskiego z dnia [...] nr [...] od IMPiZŚ, którym także odmówiono rozpoznania choroby zawodowej. Orzeczenie to opiera się na opinii prof. dr hab. T.Gaździka, kierownika Katedry Ortopedii Uniwersytetu Jagiellońskiego, który "potwierdził [...] po leczeniu operacyjnym", natomiast nie znalazł podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej ze względu na zbyt krótki okres zatrudnienia strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. K. podniosła analogiczne zarzuty jak w odwołaniu. Przede wszystkim wyraziła swoją dezaprobatę dla stanowisko przyjętego także przez organ odwoławczy, dotyczącego zbyt krótkiego okresu zatrudnienia. Publikacje medyczne nie określają czasu zatrudnienia koniecznego do powstania choroby zawodowej, co więcej nawet jednorazowe silne przeciążenie może spowodować powstanie stanów zapalnych. Ponownie zgłosiła zastrzeżenia co do sposobu przeprowadzonych badań, w trakcie których lekarze interniści osłuchiwali górną część tułowia oraz interesowali się stanem jej kręgosłupa, a nie stanem ręki. Orzeczenie lekarskie wydane przez IMPiZŚ zostało sporządzone przez kierownika – lekarza internistę, natomiast lekarz ortopeda prof. dr hab. T.Goździk, jak stwierdza, nie miał wątpliwości co do istnienia przedmiotowego schorzenia. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu swoje decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się wskazanym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z kolei, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. (dalej: [...]PWIS) z dnia [...] Nr [...] utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] Nr [...] odmawiające stwierdzenia u A. K. choroby zawodowej w postaci: przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy - przewlekłego zapalenia ścięgna i jego pochewki, wymienionej w pozycji 19/1 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (t.j Dz.U. z 2013 r., poz. 1367, dalej: rozporządzenie z 2009 r. ). Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej określa definicja sformułowana w art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". W świetle powyższych regulacji przyjąć trzeba, iż stwierdzenie choroby zawodowej przez organowi inspekcji sanitarnej wymaga zaistnienia łącznie następujących przesłanek: po pierwsze - rozpoznania u badanego jednej z chorób wskazanych w wykazie chorób zawodowych, przy czym w przypadku niektórych chorób w rozporządzeniu określono czas w jakim może to nastąpić; po drugie- wykonywania pracy w "narażeniu zawodowym", a więc z narażeniem na czynniki szkodliwe dla zdrowia występujące w środowisku pracy albo narażeniem pozostającym w związku ze sposobem wykonywania pracy; po trzecie - ustalenia, że wystąpienie zdiagnozowanej jednostki chorobowej, zamieszczonej w powyższym wykazie, bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem zostało spowodowane "narażeniem zawodowym". Brak którejkolwiek z wymienionych przesłanek w stanie faktycznym sprawy wyklucza możliwość stwierdzenia choroby zawodowej. Przywołane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, podjęte na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 k.p., określiło wykaz chorób zawodowych, okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmioty właściwe w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych. Wobec tego rozpoznanie choroby zawodowej powinno przebiegać na zasadach i w trybie przewidzianym w tym rozporządzeniu. Zgodnie z § 5 ust. 1 właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317, z 2006 r. Nr 141, poz. 1011 oraz z 2008 r. Nr 220, poz. 1416 i Nr 234, poz. 1570) zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych I lub II stopnia. Jednostkami orzeczniczymi I stopnia są: poradnie chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy; kliniki i poradnie chorób zawodowych uniwersytetów medycznych (akademii medycznych); poradnie chorób zakaźnych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy albo przychodnie i oddziały chorób zakaźnych poziomu wojewódzkiego - w zakresie chorób zawodowych zakaźnych i pasożytniczych oraz jednostki organizacyjne zakładów opieki zdrowotnej, w których nastąpiła hospitalizacja - w zakresie rozpoznawania chorób zawodowych u pracowników hospitalizowanych z powodu wystąpienia ostrych objawów choroby (ust. 2 § 5). Jednostkami orzeczniczymi II stopnia od orzeczeń wydanych przez lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych I stopnia są jednostki badawczo-rozwojowe w dziedzinie medycyny pracy. Lekarz, o którym mowa w § 5 ust. 1, wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania ("orzeczenie lekarskie"), na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego (§ 6 ust. 1). Jeżeli zakres informacji zawartych w dokumentacji, o której mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania orzeczenia lekarskiego, lekarz występuje o ich uzupełnienie, we wskazanym zakresie, do pracodawcy, lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikiem, którego dotyczy podejrzenie choroby zawodowej, lekarza ubezpieczenia zdrowotnego lub innego lekarza prowadzącego leczenie pracownika lub byłego pracownika, właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz pracownika lub byłego pracownika . Stosownie przy tym do § 8 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, podstawą wydania przez właściwego inspektora sanitarnego decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej jest materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w formularzu oceny narażenia zawodowego oraz w orzeczeniach lekarskich wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych, wymienionych w § 5 rozporządzenia. Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej, podjęte przez uprawnionego lekarza jednostki orzeczniczej I i II stopnia, ma charakter szczególnej opinii, bez której organ sanitarny nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy mieści się ona w wykazie chorób zawodowych. Organ jest takim orzeczeniem, co do zasady, związany i nie ma prawa do dokonania samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do zaprzeczenia wynikom badań lub zdiagnozowania odmiennego schorzenia. A. K. ubiegała się o stwierdzenie u niej choroby zawodowej, wskazanej z pozycji 19/1 załącznika do rozporządzenia z 2009 r. Jak wynika z zamieszczonego tam opisu, chorą taką jest: "Przewlekłe choroby układu ruchu wywołane sposobem wykonywania pracy -przewlekłe zapalenie ścięgna i jego pochewki." Okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania tej choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym określono na 1 rok. Z ustaleń poczynionych przez organy orzekające w sprawie w zasadzie nie wynika, czy zaistniały wskazane wyżej przesłanki konieczne do stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącej. Nie zostało ustalone czy stwierdzona u niej choroba, określana w orzeczeniu lekarskim sporządzonym przez lekarzy specjalistów zatrudnionych w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy - Poradnia Chorób Zawodowych w S. z dnia [...] nr [...] oraz w uzupełniającym orzeczeniu lekarskiego z dnia [...] nr [...] Instytutu Medycy Pracy i Zdrowia Środowiskowego – Przychodnia Chorób Zawodowych w S., jako choroba [...] odpowiada opisowi zawartemu w poz. 19/1 rozporządzenia z 2009 r. Nie wyjaśniono tego także w uzasadnieniach decyzji podejmowanych przez organy obu instancji. Po wtóre – nie wyjaśniono kwestii narażenia zawodowego. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej znajduje się stwierdzenie, iż "..na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego można z przeważającym prawdopodobieństwem przyjąć, że ww. w latach 2010-2011 jako kierownik salonu sukien ślubnych wykonywała czynności charakteryzujące się powtarzalnością, rytmicznością, przeciążeniem kończyn górnych w stawach nadgarstkowych obu rąk." Przepis art. 235¹ k.p., określający warunki uznania choroby za zawodową dopuszcza możliwość tego rodzaju, że stwierdzenie choroby zawodowej nastąpi w sytuacji, kiedy z zachodzi "wysokie prawdopodobieństwo" spowodowania jej działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Natomiast kwestia narażenia zawodowego wymaga jednoznacznego ustalenia (wyjaśnienia), a nie tylko hipotetycznego jego przyjęcia. Jeśli nie zostały wyjaśnione te dwie podstawowe kwestie to brak jest podstaw do oceny czy choroba została, bądź z wysokim prawdopodobieństwem mogła zostać spowodowana narażeniem zawodowym. Wobec zasygnalizowanego wyżej związania organu sanitarnego orzeczeniami kompetentnych placówek medycznych oraz uzyskania w trakcie postępowania wyjaśniającego trzech negatywnych orzeczeń lekarskich odmywających rozpoznania choroby zawodowej u skarżącej, co mogłoby uzasadniać uznanie decyzji za zgodne z prawem i tym samym konieczność oddalenie skargi, wyjaśnić przyjdzie, iż związanie to nie jest jednak tożsame z bezkrytyczną akceptacją zawartych w tychże informacji. Orzeczenia te podlegają ocenie dowodowej w zakresie zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a. Stanowią środek dowodowy w rozumieniu art. 75 k.p.a. w związku z art. 84, który podlega ocenie organu orzekającego stosownie do art. 80 k.p.a. Organ ma obowiązek kontrolować, czy wydana opinia wyjaśniła istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych i czy opinia ta jest rzeczowo i przekonywająco uzasadniona (wyrok NSA z dnia 17 listopada 1998 r., I SA 1318/98, LEX nr 45832). Organ nie może oprzeć swojej decyzji na opinii lekarskiej, która jest lakoniczna. Orzeczenie lekarskie mające być podstawą rozstrzygnięcia powinno być wszechstronnie uzasadnione i wyjaśniać wątpliwości w sposób przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego (wyrok NSA z 15 kwietnia 1998 r., I SA 2074/97, LEX nr 45828). W ocenie Sądu, orzeczenia lekarskie wydane w rozpatrywanej sprawie wymogów odnoszonych do opinii nie spełniają, w szczególności nie wyjaśniają istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagającej wiadomości specjalnych (kwestia rozpoznania choroby zawodowej) , ponadto nie są one rzeczowo i przekonywująco uzasadnione ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia o zbyt krótkim, dla potrzeby rozpoznania choroby zawodowej, okresie zatrudnienia skarżącej. Przedstawione powyżej rozważania uprawniają do konstatacji, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem nie podjęto niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, co skutkować musiało naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie przeto uwzględnić przedstawioną argumentację oraz uzupełnić materiał dowodowy. Ponownie zebrany w sprawie materiał dowodowy organ oceni pod kątem wiarygodności i spełnienia przesłanek warunkujących stwierdzenie choroby zawodowej u skarżącego, w konsekwencji czego wyda decyzję, którą uzasadni zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Będzie miał na względzie fakt, iż to organ stwierdza chorobę zawodową, a opinie placówek diagnostycznych orzekających sprawie podlegają takiej samej ocenie jak każdy inny dowód. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.