II GSK 2268/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 14 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Spółki z o.o. w B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1454/14 w sprawie ze skargi M. Spółki z o.o. w B. na czynność Centrum Unijnych Projektów Transportowych w W. zgłoszenia do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. oddalić wniosek Centrum Unijnych Projektów Transportowych w W. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1454/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę M. Sp. z o.o. w K. na czynność Centrum Unijnych Projektów Transportowych w W. w przedmiocie zgłoszenia do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał - powołując treść art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) - że zgłoszenie skarżącej do rejestru podmiotów wykluczonych nie mieści się w katalogu przypadków określonych w punktach od 1 do 3 i od 5 do 8. Istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy zgłoszenie do rejestru podmiotów wykluczonych może być objęte przedmiotem sądowej kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu z treści art. 207 ust. 1 pkt 1, ust. 4 pkt 3, ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz. U. Nr 125, poz. 846; dalej także: rozporządzenie w sprawie podmiotów wykluczonych /.../) wynika, że zgłoszenie do rejestru podmiotów wykluczonych jest czynnością materialnotechniczną pozbawioną cech rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu niepodległego organizacyjnie organowi dokonującemu tego zgłoszenia. Czynność ta jest jedynie kierowanym do organu prowadzącego rejestr stwierdzeniem zaistnienia jednej z czterech ustawowych przesłanek wskazanych w art. 207 ust. 4 u.f.p. Dokonywany zaś w oparciu o zgłoszenie wpis w rejestrze ma wyłącznie funkcję informacyjną. Zdaniem WSA zgłoszenie skarżącej do rejestru nie spowodowało dla spółki żadnych skutków prawnych (np. w postaci pozbawienia jej określonych praw). Wykluczenie z możliwości otrzymania środków europejskich następuje bowiem z mocy prawa i istnieje niezależnie od zgłoszenia podmiotu do rejestru. Samo zgłoszenie nie ma zatem wpływu na stan wykluczenia, w którym znajduje się beneficjent. Reasumując, Sąd uznał, że brak jest podstaw do uznania, by bezpośrednim skutkiem skarżonej czynności było rozstrzygnięcie przez organ kwestii praw lub obowiązków spółki. Tym samym zgłoszenie skarżącej do rejestru podmiotów wykluczonych nie może zostać uznane za "inne czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez co nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wniesioną skargę uznał za niedopuszczalną i odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła M. Sp. z o.o. zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Postanowieniu zarzuciła naruszenie: I . przepisów prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 4 w zw. z art. 207 ust. 7 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 207 ust. 4 u.f.p. następuje obligatoryjne wykluczenie z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich i zarazem nieuwzględnienie art. 207 ust. 7 u.f.p. zawierającego wyjątek wyłączający niektóre podmioty z zastosowania art. 207 ust. 4 u.f.p., który z mocy prawa należało uwzględnić w sprawie. Skarżąca jest podmiotem objętym wyłączeniem przewidzianym w art. 207 ust. 7 u.f.p. II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., polegające na przyjęciu, że brak jest podstaw do uznania, iż bezpośrednim skutkiem skarżonej czynności było rozstrzygnięcie przez organ kwestii praw i obowiązków spółki i w następstwie powyższego odrzucenie skargi, mimo że czynność Centrum Unijnych Projektów Transportowych polegająca na zgłoszeniu spółki do Rejestru dotyczyła uprawnień spółki wynikających z przepisów prawa i podlega w związku z tym kontroli sądownictwa administracyjnego; - art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., polegające na niestwierdzeniu bezskuteczności czynności Centrum Unijnych Projektów Transportowych polegającej na zgłoszeniu spółki do Rejestru, mimo że zaszły przesłanki wyłączające spółkę z wykluczenia z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich; - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, polegające na nierozpoznaniu podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przez Centrum Unijnych Projektów Transportowych § 3 ust. 3 rozporządzenia z dnia 23 czerwca 2010 r. w zw. z art. 207 ust. 7 w zw. z art. 207 ust. 4 u.f.p. i art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 207 ust. 7 u.f.p. określa krąg podmiotów, do których zasady określone w art. 207 ust. 4 nie mają zastosowania. Tak więc jeżeli przesłanki określone w pierwszym z przepisów wystąpią - beneficjent nie podlega wykluczaniu, a tym samym nie podlega wpisowi do rejestru. Konieczna jest zatem weryfikacja, czy nie zachodzi wyjątek z art. 207 ust. 7 u.f.p. Zaskarżone zgłoszenie naruszyło prawo strony do niefigurowania w rejestrze i nie może pozostawać poza efektywną kontrolą sądową. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Centrum Unijnych Projektów Transportowych wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na względzie zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.) oraz podstawy, na których w rozpoznawanej sprawie środek odwoławczy oparto, istota sporu wymaga rozważenia, czy zgłoszenie podmiotu podlegającego wpisowi do rejestru - o którym mowa w § 3 ust. 3 rozporządzenia MF z dnia 23 czerwca 2010 r. tj. rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich - stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji, czy w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Problem tej natury był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 715/14 (dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zgłoszenie do rejestru podmiotów wykluczonych /.../ jest czynnością materialno-techniczną, pozbawioną cech rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu - nie może zatem zostać uznane za "inne czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez co nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Sąd kasacyjny w rozpoznawanej sprawie stanowisko to aprobuje. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie (m.in.) w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 - tj. inne niż: 1/ decyzje administracyjne, 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie - akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podzielić przy tym należy pogląd, że użyte w ostatnim z przytoczonych przepisów sformułowanie "dotyczy" nie może być rozumiane jako dopuszczenie również pośredniego związku pomiędzy aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu określonym w przepisach prawa. Akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać lub potwierdzać uprawnienie lub obowiązek określony przepisami prawa administracyjnego. Skarga z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może więc dotyczyć sytuacji, kiedy określone obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis; Warszawa 2005, str. 61). Prowadzenie rejestru przewiduje art. 210 ust. 1 u.f.p., stanowiąc, że Minister Finansów prowadzi rejestr podmiotów wykluczonych na podstawie art. 207 oraz udostępnia te informacje instytucjom zarządzającym, instytucjom pośredniczącym, instytucjom wdrażającym i instytucji certyfikującej. Rozporządzenie z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich - wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 210 ust. 2 u.f.p. - określa: 1) sposób i tryb wpisywania podmiotów wykluczonych do rejestru; 2) wzór formularza zgłoszenia podmiotu podlegającego wpisowi do rejestru; 3) zakres przedmiotowy informacji, które będą zawarte w rejestrze; 4) sposób i tryb uzyskiwania informacji z rejestru; 5) tryb przekazywania informacji zawartych w rejestrze; 6) sposób i tryb dokonywania zmian w rejestrze (§ 1). Zgodnie z § 2 pkt 4 tego aktu wykonawczego ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o podmiocie wykluczonym - rozumie się przez to podmiot wykluczony z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, w trybie określonym w art. 207 ustawy. Art. 207 u.f.p. - do którego odsyłają przytoczone wyżej regulacje - określa sankcje budżetowe związane z nieprawidłowym wykorzystaniem środków europejskich. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Według ust. 8 w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do: 1) zwrotu środków lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. W myśl ust. 9, po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2. Z kolei stosownie do ust. 4 pkt 3 art. 207 u.f.p. w przypadku, o którym mowa w ust. 1, beneficjent zostaje wykluczony z możliwości otrzymania środków, o których mowa w ust. 1, jeżeli nie zwrócił środków w terminie, o którym mowa w ust. 1. Poza sporem - stosownie do treści § 3 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych /.../ - w przypadku niezwrócenia przez beneficjenta środków w terminie, o którym mowa w art. 207 ust. 1 u.f.p. właściwa instytucja zgłasza (a zatem jest zobowiązania do zgłoszenia) podmiot podlegający wpisowi do rejestru niezwłocznie po dniu, w którym decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., stała się ostateczna. Zgłoszenie to jest podstawą wpisu do rejestru (§ 3 ust. 1). Zarówno w u.f.p. jak i rozporządzeniu w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych /.../ brak unormowań, które pozwalałyby przyjąć, że zgłoszenie do rejestru (czy wpis) ustala bądź stwierdza wykluczenie ani też, że potwierdza utratę przez beneficjenta uprawnień otrzymywania środków. Tak więc - jak wynika z dotychczasowych rozważań - to nie czynność zgłoszenia (ani nie czynność dokonania wpisu do rejestru - o czym niżej) skutkuje wykluczeniem beneficjenta z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów realizowanych z udziałem środków europejskich. Z treści przytoczonych wyżej regulacji, zawartych w art. 207 ust. 1,4, 8 i 9 u.f.p. wynika bowiem jednoznacznie, że utrata uprawnień do otrzymywania tych środków (wykluczenie) powstaje z mocy prawa, nie wymaga zatem konkretyzacji żadnym aktem ani czynnością, Tymczasem, jak już podniesiono, skarga z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może dotyczyć sytuacji, kiedy określone obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa. Istotnie, Sąd I instancji w swych rozważaniach przy ocenie charakteru zaskarżonej czynności zgłoszenia do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków nie odniósł się do treści art. 207 ust. 7 u.f.p. Zgodnie z nim przepisu art. 207 ust. 4 u.f.p. nie stosuje się do podmiotów, które na podstawie odrębnych przepisów realizują zadania interesu publicznego, jeżeli spowoduje to niemożność wdrożenia działania w ramach programu lub znacznej jego części, oraz do jednostek samorządu terytorialnego. Zgodzić należy się zatem z wywodami skargi kasacyjnej, że przepis wyłącza stosowanie ust. 4 art. 207 u.f.p., ustanawiającego wykluczenie beneficjenta z możliwości otrzymywania środków, w sytuacjach tam opisanych. W rozpoznawanej sprawie jednakże istotą sporu nie jest ustalenie, czy strona skarżąca spełnia przesłanki z art. 207 ust. 7 u.f.p., a zatem czy jest podmiotem wykluczonym z możliwości otrzymywania środków. Wymagający rozstrzygnięcia problem sprowadza się jedynie do oceny, czy zaskarżona czynności zgłoszenia do rejestru stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W ocenie NSA treść art. 207 ust. 7 u.f.p. nie podważa zatem dotychczasowych wywodów i nie wpływa na trafność dokonanego przez WSA osądu charakteru czynności zgłoszenia do rejestru podmiotu podlegającego wpisowi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że NSA wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 430/13 (dostępne: jak wyżej) przesądził, że wpis do rejestru podmiotów wykluczonych należy traktować jako czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji - po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - stronie służy prawo do wystąpienia ze skargą na tę czynność do sądu administracyjnego i wywołania kontroli jej zgodności z prawem. Odnosząc się do powyższego należy w pierwszym rzędzie zauważyć, że w rozpoznawanym obecnie przypadku zaskarżono czynność zgłoszenia do rejestru, nie zaś czynność wpisu. Nie można jednak nie dostrzec, że także wpis do rejestru, na podstawie zgłoszenia dokonanego przez właściwą instytucję - wbrew stanowisku wyrażonemu w powołanym wyżej wyroku - nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z treści regulacji rozporządzenia w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych /.../ wynika bowiem, że wpis jest dokonywany jeżeli zgłoszenie spełnia określone tym aktem wykonawczym wymogi (§ 3 ust. 2, 4, § 4). Okres wykluczenia nie jest utożsamiany z istnieniem wpisu do rejestru (art. 207 ust. 5 u.f.p.). Brak podstaw prawnych by przyjąć, że Minister Finansów - działający jedynie na wniosek właściwej instytucji, zobowiązany do dokonania wpisu na podstawie poprawnego zgłoszenia - uprawiony został do merytorycznej oceny zasadności zgłoszenia. Doprowadzenie do zgodności informacji zawartych w rejestrze ze stanem faktycznym i prawnym następuje na podstawie regulacji § 9 ww. rozporządzenia. Wobec zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP należy wskazać, że nieuznanie zgłoszenia i wpisu do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymywania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich za czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie oznacza pozbawienia tych podmiotów prawa do kontroli przez sąd zgodności z prawem wykluczenia beneficjenta z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów realizowanych z udziałem środków europejskich. Przede wszystkim beneficjentowi służy skarga na decyzję, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. W sytuacji zaś, gdy - w ocenie beneficjenta - nie ma podstaw do uznania go za wykluczonego (z przyczyn innych niż ewentualnie wadliwa decyzja określająca kwotę zwrotu - m.in. z uwagi na treść art. 207 ust. 7 powołanej ustawy) kwestię tę może on podnosić w postępowaniu o przyznanie środków - a decyzje wydane w tym postępowaniu mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Wprawdzie "informacjom" z rejestru, udostępnianym przez Ministra Finansów właściwym instytucjom, należy przypisać charakter dokumentu urzędowego. Domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało urzędowo zaświadczone może być jednak obalane. Z tych wszystkich względów podstawy skargi kasacyjnej nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 182 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Centrum Unijnych Projektów Transportowych o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. jednoznacznie wiążą zwrot tych kosztów z zaskarżeniem wyroku, a nie – jak to miało miejsce w tej sprawie – z postanowienia (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).