I OSK 3000/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 27 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 273/14 w sprawie ze skargi Miasta W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 273/14, po rozpatrzeniu skargi Miasta W., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta W., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm., zwanej dalej "ustawą"), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę W. (obecnie W.) prawa własności nieruchomości położonej w Dzielnicy W., zajętej pod część ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...]² i [...] o pow. [...] m². W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W jego ocenie, w niniejszej sprawie, przesłanki te nie zostały spełnione łącznie. Przedmiotowa nieruchomość przed dniem 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, lecz własność osób fizycznych, tj. A. P. oraz M. P. (odpis zupełny księgi wieczystej [...]). Ponadto nieruchomość ta w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę publiczną, bowiem z pisma Wydziału Infrastruktury Urzędu Dzielnicy W. w W. z dnia 30 lipca 2009 r., nr [...] wynika, że na ulicy [...] według stanu na dzień 1 stycznia 1999 r. nie było urządzonej nawierzchni gruntowej, zaś wodociąg, kanalizacja i gazociąg nie istniały. Przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana w tej dacie jako droga ogólnodostępna posiadająca nawierzchnię gruntową nieurządzoną, a na ul. [...] istniało oświetlenie uliczne (pismo Wydziału Infrastruktury Urzędu Dzielnicy W. w W. z dnia 20 lutego 2013 r.). Tym niemniej droga ta została zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych, gdyż zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1988 r. ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Odnosząc się do ostatniej przesłanki, tj. czy nieruchomość pozostawała we władaniu podmiotu publicznoprawnego (jednostki samorządu terytorialnego albo Skarbu Państwa) w dniu 31 grudnia 1998 r., organ przyjął, że istotne jest aby jednostki organizacyjne, czyli Skarb Państwa lub gmina wykonywały faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami, konserwacją itp. Udokumentowane władztwo powinno określać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polegało. Z dokumentów nadesłanych przez Miasto W. nie wynika, aby takie władztwo było sprawowane. Nie została bowiem wykazana okoliczność zrealizowania inwestycji celu publicznego polegającej na budowie drogi. Brak jest także dowodów na prowadzenie prac remontowych lub konserwacyjnych przez podmiot publicznoprawny na przedmiotowej nieruchomości. Nie sposób zatem przyjąć, że właściciele zostali pozbawieni władztwa nad tą nieruchomością. Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W., decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, przychylając się do stanowiska i ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji, stwierdził ponadto, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną jako jedna z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy oznacza zajęcie pod drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, za drogę publiczną może być uznana droga, łącznie spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona, na podstawie ustawy o drogach publicznych, do jednej z kategorii dróg, a po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. W ocenie organu, przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy, bowiem na ul. [...] według stanu na dzień 1 stycznia 1999 r. nie było urządzonej nawierzchni gruntowej, zaś wodociąg, kanalizacja i gazociąg nie istniały. Powyższe oznacza, że na przedmiotowych działkach nie była urządzona droga publiczna, a także nie znajdowały się na niej żadne urządzenia infrastruktury technicznej. Miasto W. wniosło na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Zarzuciło jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa przez niewykonanie obowiązku polegającego na zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością oraz art. 73 ust. 1 ustawy przez przyjęcie za prawidłowe ustaleń organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., zwanej dalej "ppsa") uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nabycie prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną; pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa lub Gminy; nieprzysługiwania Skarbowi Państwa ani Gminie prawa własności do nieruchomości. Niespełnienie jednej z wymienionych przesłanek wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu. W niniejszej sprawie bezsporne są dwie kwestie. Po pierwsze, że ul. [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę publiczną, na mocy uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa w. do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych oraz po drugie, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność A. P. i M. P. na podstawie umowy darowizny z dnia [...] grudnia 1973 r. (odpis zupełny księgi wieczystej [...]). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do niewykazania przez skarżącego, że spełnione zostały pozostałe przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 1 ustawy, tj. zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dacie 31 grudnia 1998 r. i pozostawanie nieruchomości we władaniu podmiotu publicznoprawnego. Zebrane natomiast w niniejszej sprawie materiały nie pozwalają w sposób wystarczający i przekonujący postawić tezy o niespełnianiu ww. przesłanek, tak jak to uczyniły organy. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji wskazał na umowę powierniczą nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. o zastępstwo inwestorskie na eksploatację oświetlenia, znaków prześwietlonych i słupków przeszkodowych na ulicach gminnych zawartą pomiędzy Urzędem Gminy W. a Zarządem Dróg Miejskich, na podstawie której Zarząd Dróg Miejskich, w imieniu Gminy, zobowiązuje się do wykonania nieodpłatnie czynności związanych z eksploatacją oświetlenia ulicznego według wykazu latarń zgodnie z zał. nr 1 do umowy oraz znaków prześwietlonych i słupków przeszkodowych stanowiących załącznik nr 2 do umowy (§ 1 umowy). W załączniku nr 1 wymieniona jest ul. [...], a zatem znajdowało się na niej oświetlenie uliczne przed datą 31 grudnia 1998 r. Okoliczność istnienia oświetlenia ulicznego na tej ulicy przed dniem 31 grudnia 1998 r. potwierdza również załączony do skargi wykaz opraw na ulicach gminnych na dzień 1 maja 1996 r. Wobec faktu, że w aktach administracyjnych sprawy znajdowała się umowa z dnia [...] grudnia 1994 r. na czynności związane z eksploatacją oświetlenia, znaków prześwietlonych i słupków przeszkodowych, z której wynika, że oświetlenie uliczne było posadowione, między innymi, na przedmiotowej ulicy przed datą 31 grudnia 1998 r., to należało uznać, iż organy nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy w sposób umożliwiający zakończenie postępowania, przez co naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli M. P. i A. P. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazali na naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię i przyjęcie, że na podstawie tego przepisu następuje nadanie ul. [...] kategorii drogi publicznej tylko z faktu, że na mocy uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa w. do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych; - art. 73 ust. 1 ustawy przez błędną subsumcję polegającą na błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że stan faktyczny sprawy odpowiada przesłance władania drogą publiczną przez jednostkę samorządu terytorialnego. Niewłaściwe jest bowiem uznanie, że pojęciu temu odpowiada stan użytkowania przez gminę ul. [...] przed dniem 1 stycznia 1999 r., w sytuacji kiedy przeprowadzone w sprawie na tę okoliczność dowody nie odnoszą się bezpośrednio do działek będących przedmiotem postępowania, a nie zostało stwierdzone, by względem przedmiotowego gruntu były wykonywane przez gminę W. jakiekolwiek czynności świadczące o wykonywaniu władztwa publicznoprawnego, takie jak, np. odśnieżanie, oczyszczanie, prace konserwacyjne, czy infrastrukturalne; - art. 73 ust. 1 ustawy przez błędną wykładnię polegającą na błędnej interpretacji pojęcia drogi, a w ślad za tym pojęcia drogi publicznej i pojęcia zajęcia pod drogę publiczną; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci zarzutu rażącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c "kpa" w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa przez uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia, czy przy ul. [...] znajdowały się latarnie uliczne na dzień 31 grudnia 1998 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że na przedmiotowych działkach na dzień 31 grudnia 1998 r. nie istniała droga publiczna. W tym zakresie powołano się na pismo Wydziału Infrastruktury Urzędu Dzielnicy W. w W. z dnia 30 lipca 2009 r., z którego wynika, że na dzień 1 stycznia 1999 r. na przedmiotowej nieruchomości nie było urządzonej nawierzchni gruntowej, jak również brak było gazociągu, kanalizacji i wodociągu. Podkreślono, że gdyby natomiast na tej ulicy znajdowało się oświetlenie, to z pewnością byłoby to ujęte w powyższym piśmie. Przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie może być rozpatrywana rozszerzająco, tj. w taki sposób, że sam fakt władztwa nad nieruchomością wypełnia znamiona opisane w art. 73 ust. 1 ustawy. Z akt sprawy nie wynika bowiem jaki był stan faktyczny przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., a znajdujące się w aktach mapy nie wskazują stanu zajęcia nieruchomości na tę datę. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o zmianę orzeczenia w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., zwanej dalej: "ppsa"), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 ppsa. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Przechodząc do meritum sprawy należy podkreślić, że powołanie się w skardze kasacyjnej na obie podstawy kasacyjne generalnie wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Przedstawione zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa (zapewne omyłkowo wskazane jako "kpa") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, Sąd uznał za niezasadne, bowiem nie wykazały, że Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny sprawy, tym samym Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutom skarżących kasacyjnie, miał podstawy do uwzględnienia skargi. Stosownie co do przywołanego w podstawie kasacyjnej art. 77 § 1 kpa, to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, a następnie zgodnie z art. 80 kpa, dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zarówno art. 77 § 1 kpa jak i art. 80 kpa stanowią emanację naczelnej zasady postępowania administracyjnego, mającej istotny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie w nim ciężaru dowodu. Regułą tą jest zasada ogólna prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu zbadania "wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (W. Dawidowicz, "Ogólne postępowanie administracyjne", s. 108, cyt. za B. Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2009, s. 56). Postępowanie wyjaśniające organu administracji publicznej powinno być prowadzone aż do momentu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, celem uzyskania podstawy do dokonania aktu subsumcji. Obowiązek wyznaczenia granic postępowania wyjaśniającego sprawy w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego, w przedmiotowej sprawie art. 73 ust. 1 ustawy, a następnie przeprowadzenia postępowania dowodowego spoczywa każdorazowo na organie prowadzącym postępowanie. Artykuł 77 § 1 kpa stanowi o konieczności zarówno wyczerpującego zebrania, jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebraniu tego materiału służy system środków dowodowych, o których stanowią przepisy rozdziału 4 działu II kpa. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia wszystkich dopuszczalnych z prawnego punktu widzenia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość wydanej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie organy nie wyjaśniły w sposób należyty stanu faktycznego sprawy, co powoduje, że nie zbadały wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego. Nie dokonały też prawidłowej analizy znajdujących się w aktach administracyjnych dowodów, jak np.: umowy powierniczej nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. o zastępstwo inwestorskie na eksploatację oświetlenia, znaków prześwietlonych i słupków przeszkodowych na ulicach gminnych zawartą pomiędzy Urzędem Gminy W. a Zarządem Dróg Miejskich, na podstawie której Zarząd Dróg Miejskich, w imieniu Gminy, zobowiązuje się do wykonania nieodpłatnie czynności związanych z eksploatacją oświetlenia ulicznego według wykazu latarń zgodnie z zał. nr 1 do umowy oraz znaków prześwietlonych i słupków przeszkodowych stanowiących załącznik nr 2 do umowy. Podkreślenia wymaga, że w załączniku nr 1 wymieniona jest przedmiotowa ul. [...]. Powyższe oznacza, że organ nie przeprowadził dowodu na okoliczność, od kiedy istnieje oświetlenie uliczne na tej ulicy i czy było już w dniu 31 grudnia 1998 r., a zatem nie dokonał prawidłowo oceny pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy, tj., czy w sprawie przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną w dacie 31 grudnia 1998 r. i czy pozostawała ona we władaniu podmiotu publicznoprawnego. Bezzasadny jest tym samym zarzut kasacyjny naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy przez błędną subsumcję polegającą na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że stan faktyczny sprawy odpowiada przesłance władania drogą publiczną przez jednostkę samorządu terytorialnego. Sąd pierwszej instancji nie przesądził, że przesłanka ta została w niniejszej sprawie spełniona, lecz wskazał jedynie, że organ nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania dowodowego, w konsekwencji czego nie dokonał w sposób należyty oceny, pod kątem jej wystąpienia. Zasadnie zatem uznał, że organy nie wywiązały się z ciążących na nich obowiązków dotyczących wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, oceny tego materiału i uzasadnienia swojego stanowiska, w sposób nie budzący wątpliwości. Zasada swobodnej oceny dowodów oznacza, że organ swoją ocenę obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu. Ponadto w skardze kasacyjnej, uzasadniając powyższą podstawę kasacyjną, zarzucono także między innymi, że brak jest ustaleń co do władztwa publicznoprawnego sprawowanego przez Gminę W. na przedmiotowych działkach. Przechodząc do oceny pozostałych podstaw kasacyjnych, to nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię. W związku z tym, że art. 73 ustawy nie zawiera definicji drogi publicznej, należy w tym względzie posiłkować się ustawą o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). Zgodnie z art. 1 tej ustawy, za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenie określonej drogi do jednej z kategorii dróg następowało w drodze uchwały właściwej rady narodowej. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Pojęcie natomiast drogi określa art. 4 pkt 2 ustawy, który stanowi, że jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przymiot drogi publicznej przysługuje tylko tej drodze, z której może korzystać każdy podmiot. Droga publiczna jest przeznaczona do prowadzenia po niej ruchu pojazdów, osób lub zwierząt. W przedmiotowej sprawie, ul. [...], wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, na dzień 31 grudnia 1998 r., spełniała powyższe kryteria. Po pierwsze, bezsporne jest, że na ten dzień, na mocy uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa w. do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, stanowiła ona drogę lokalną miejską. Po drugie, była ona wykorzystywana jako droga ogólnodostępna, a więc mógł z niej korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem oraz posiadała nawierzchnię gruntową nieurządzoną (pismo z dnia 20 lutego 2013 r. Wydziału Infrastruktury Urzędu Dzielnicy W. w W.). Powyższy akt prawa miejscowego oraz jej przeznaczenie przesądziły więc, że droga ta uzyskała status drogi publicznej, w ówczesnym stanie prawnym zaliczonej do kategorii dróg lokalnych miejskich. Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.