II SA/Wa 991/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spraw.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Stanisław Marek Pietras, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zapytania o status osoby pokrzywdzonej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu na rzecz skarżącego R. S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zapytania R.S. z dnia [...] lutego 2013 r. o status osoby pokrzywdzonej. W motywach uzasadnienia organ wskazał, że w dniu 13 lutego 2013 r. wpłynęło do Instytutu Pamięci pismo R.S., w którym zażądał wydania zaświadczenia o statusie pokrzywdzonego na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o Instytucie Pamięci (...), powołując się na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2459/05 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1011/06. Z uwagi na nieobowiązywanie (uchylenie) przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o Instytucie Pamięci (...), organ pismem z dnia 20 lutego 2013 r. wezwał R.S. do sprecyzowania żądania oraz pouczył o możliwości złożenia zawiadomienia o popełnieniu zbrodni komunistycznej, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o Instytucie Pamięci (...). R.S. w piśmie z dnia 5 marca 2013 r. ponowił żądanie wydania zaświadczenia, na podstawie nieobowiązującego przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o Instytucie Pamięci (...). Wezwał organ do wykonania wyroków sądowych. Odmawiając wszczęcia postępowania organ wyjaśnił, że przepis art. 6 ustawy o Instytucie Pamięci (...) oraz przepisy art. 30 i następnych, które określały zasady udostępniania dokumentów z archiwum Instytutu Pamięci, zostały uchylone. Podał, że w dniu 15 marca 2007 r. weszły w życie nowe przepisy, tj. ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnieniu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat – 1944-1990 oraz treści tych dokumentów. Wyjaśnił, że stosownie do art. 63 nowej ustawy, niezrealizowane do dnia wejścia w życie ustawy zapytania o status pokrzywdzonego winny być rozpoznawane w oparciu o przepisy w znowelizowanym brzmieniu. W konkluzji organ stwierdził, że z uwagi na to, że uchylona została podstawa prawna do wydania rozstrzygnięcia w sprawie statusu pokrzywdzonego, to Prezes Instytutu, ani żaden inny organ, nie może orzekać w tej sprawie. Brak jest bowiem materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia żądania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R.S. powtórzył treść zarzutów, dotyczących represji, jakich doznał w wyniku działalności organów bezpieczeństwa i organów ścigania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Instytutu Pamięci postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi R.S. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie Prezesowi Instytutu Pamięci wydania zaświadczenia o statusie osoby pokrzywdzonej, skarżący wystąpił o dołączenie do akt postępowania akt sprawy o sygn. IV SA/Wa 2459/05, na okoliczność niewykonania wytycznych, zawartych w tym wyroku oraz o przeprowadzenie dowodu z akt IPN o sygn. [...], na okoliczność bezzasadnego i bezprawnego aresztowania skarżącego. W odpowiedzi na skargę Prezes Instytutu Pamięci Narodowej podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1011/06 nie wypowiedział się, czy organ winien rozpatrzyć wniosek R.S. w oparciu o nowe, czy też poprzednio obowiązujące przepisy. Wyjaśnił, że zapytanie skarżącego z dnia 14 marca 2001 r. o status pokrzywdzonego z mocy prawa uległo przekształceniu we wniosek o udostępnienie dokumentów, w związku z wejściem w życie nowelizacji ustawy o Instytucie Pamięci (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art 63 ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnieniu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425), wnioski i pytania, o których mowa w art. 30 ustawy wymienionej w art. 39, w brzmieniu dotychczasowym, niezrealizowane do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, traktuje się jako wniosek, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy wymienionej w art. 39, w brzmieniu ustalonym niniejszą ustawą. Zgodnie zaś z treścią art. 63 ust. 2, do spraw wszczętych, o których mowa w ust. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy w brzmieniu ustalonym niniejszą ustawą. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż sprawa R.S. nie została do dnia wejścia w życie powyższej ustawy zakończona, a zatem zastosowanie winny znaleźć nowe przepisy, które weszły w życie w dniu 15 marca 2007 r. Z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2459/05 oraz wyroku Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1011/06, wynika, iż organ winien był rozstrzygnąć o żądaniach skarżącego w formie decyzji. Oznacza to, że w wyniku tych rozstrzygnięć i nowego stanu prawnego organ winien był wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji (o czym przesądził Sąd) w oparciu o nowe przepisy, które weszły w życie w dniu 15 marca 2007 r., czego nie uczynił. Organ nie wykonał wyroków, o których wyżej mowa, nie rozstrzygnął w formie decyzji, do czego był zobowiązany na mocy art. 104 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ wydał rozstrzygnięcie w oparciu o art. 61a k.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zapytania R.S. o status osoby pokrzywdzonej z dnia [...] lutego 2013 r. Powyższym rozstrzygnięciem nie zostały objęte wcześniejsze wnioski skarżącego w tym samym przedmiocie (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2459/05 oraz wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1011/06). Brak merytorycznego rozstrzygnięcia organu w przedmiocie statusu osoby pokrzywdzonej (od 2001 r.) nie uzasadniał rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie na podstawie przepisów proceduralnych, tj. art. 61a k.p.a. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Prezesa IPN z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z k.p.a. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony, co do istoty, przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a., organ nie może formułować wniosków i ocen, dotyczących meritum żądania. Wskazać należy, iż zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone, co do zasady, do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania, w trybie art. 61a § 1 k.p.a., kwestie merytoryczne nie mogą być przedmiotem oceny organu. W postanowieniu wydanym w tym trybie organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. W przypadku odmowy wszczęcia postępowania przez organ, nie prowadzi on postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1137/12, LEX nr 1342866). Rozpoznając przedmiotową sprawę uszło uwadze organu, co już wcześniej stwierdzono, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt Il SA/Kr 1356/11, LEX nr 1138530). Z uwagi na to, że przedmiotem kontroli sądowej, w rozpoznawanej sprawie, było postanowienie wydane w trybie wskazanego art. 61a § 1 k.p.a., przedwczesna jest na obecnym etapie ocena legalności działań IPN w zakresie objętym wnioskiem skarżącego od 2001 r. Ponownie rozpoznając sprawę, organ rozważy i podejmie – po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w zakresie żądań skrżącego zgłaszanych od 2001 r. – rozstrzygnięcie merytoryczne, a nie procesowe. Weźmie pod uwagę treść wyroków: Wojewódzzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2459/05, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1011/06. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O niewykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy, co oznacza, iż uchylone postanowienie nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jego rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny.