I OSK 1635/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2014 r. o sygn. akt II SA/Wa 991/13 w sprawie ze skargi R. S. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zapytania o status osoby pokrzywdzonej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) odstępuje od zasądzenia od R.S. na rzecz Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W dniu [...] lutego 2013 r. wpłynęło do Instytutu Pamięci pismo R.S., w którym zażądał wydania zaświadczenia o statusie pokrzywdzonego, na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424 ze zm., dalej "ustawa o Instytucie Pamięci"), powołując się na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2459/05 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1011/06. Z uwagi na nieobowiązywanie (uchylenie) przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o Instytucie Pamięci, organ pismem z dnia 20 lutego 2013 r. wezwał R.S. do sprecyzowania żądania oraz pouczył o możliwości złożenia zawiadomienia o popełnieniu zbrodni komunistycznej, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o Instytucie Pamięci. R.S. w piśmie z dnia 5 marca 2013 r. ponowił żądanie wydania zaświadczenia, na podstawie nieobowiązującego przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o Instytucie Pamięci. Wezwał organ do wykonania wyroków sądowych. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zapytania R.S. z dnia [...] lutego 2013 r. o status osoby pokrzywdzonej. Odmawiając wszczęcia postępowania organ wyjaśnił, że przepis art. 6 ustawy o Instytucie Pamięci oraz przepisy art. 30 i następnych, które określały zasady udostępniania dokumentów z archiwum Instytutu Pamięci, zostały uchylone. Podał, że w dniu 15 marca 2007 r. weszły w życie nowe przepisy, tj. ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnieniu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat – 1944-1990 oraz treści tych dokumentów. Wyjaśnił, że stosownie do art. 63 nowej ustawy, niezrealizowane do dnia wejścia w życie ustawy zapytania o status pokrzywdzonego winny być rozpoznawane w oparciu o przepisy w znowelizowanym brzmieniu. W konkluzji organ stwierdził, że z uwagi na to, że uchylona została podstawa prawna do wydania rozstrzygnięcia w sprawie statusu pokrzywdzonego, to Prezes Instytutu, ani żaden inny organ, nie może orzekać w tej sprawie. Brak jest bowiem materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia żądania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R.S. powtórzył treść zarzutów, dotyczących represji, jakich doznał w wyniku działalności organów bezpieczeństwa i organów ścigania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Instytutu Pamięci postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi R.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. WSA w Warszawie uwzględnił skargę wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r. o sygn. akt II SA/Wa 991/13. Jak wskazał w uzasadnieniu, stosownie do art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnieniu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425), wnioski i pytania, o których mowa w art. 30 ustawy wymienionej w art. 39, w brzmieniu dotychczasowym, niezrealizowane do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, traktuje się jako wniosek, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy wymienionej w art. 39, w brzmieniu ustalonym niniejszą ustawą. Zgodnie zaś z treścią art. 63 ust. 2, do spraw wszczętych, o których mowa w ust. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy w brzmieniu ustalonym niniejszą ustawą. W rozpoznawanej sprawie WSA za bezsporne przyjął, iż sprawa R.S. nie została do dnia wejścia w życie powyższej ustawy zakończona, a zatem zastosowanie winny znaleźć nowe przepisy, które weszły w życie w dniu 15 marca 2007 r. Z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2459/05 oraz wyroku Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1011/06, wynika, iż organ winien był rozstrzygnąć o żądaniach skarżącego w formie decyzji. Oznacza to, że w wyniku tych rozstrzygnięć i nowego stanu prawnego organ winien był wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji (o czym przesądził Sąd) w oparciu o nowe przepisy, które weszły w życie w dniu 15 marca 2007 r., czego nie uczynił. Organ nie wykonał wyroków, o których wyżej mowa, nie rozstrzygnął w formie decyzji, do czego był zobowiązany na mocy art. 104 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, brak merytorycznego rozstrzygnięcia organu w przedmiocie statusu osoby pokrzywdzonej (od 2001 r.) nie uzasadniał rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie na podstawie przepisów proceduralnych, tj. art. 61a k.p.a. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Prezesa IPN z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Dodał, że na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania, w trybie art. 61a § 1 k.p.a., kwestie merytoryczne nie mogą być przedmiotem oceny organu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, uszło uwadze organu, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Tym samym, zdaniem WSA, organ był zobowiązany orzec w sprawie merytorycznie, w drodze decyzji administracyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zaskarżając go w całości. Wyrokowi postawione zostało szereg zarzutów. Po pierwsze, naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie przez Sąd, co spowodować miało nieprawidłowe ustalenia faktyczne, w szczególności doprowadzić do błędnego uznania, że organ nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2459/05) oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r. (sygn. akt I OSK 1011/06) i nie zakończył postępowania z wniosku R.S. z dnia [...] marca 2001 r.; Po drugie, naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm,), zwanej dalej "p.u.s.a.", w zw. z art. 61a k.p.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie przez Sąd, co spowodowało uchylenie postanowienia Prezesa Instytutu Pamięci nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sytuacji, w której organ nie naruszył art. 61a k.p.a. gdyż w istniejącym stanie faktycznym istniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zapytania o status osoby pokrzywdzonej (błędna subsumpcja). Po trzecie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., poprzez jego nieprawidłową interpretację polegającą na uznaniu, że organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie dokumentów dotyczących wnioskodawcy na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o Instytucie Pamięci powinien wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy wydawania decyzji administracyjnych, gdyż jest przepisem postępowania, zaś wniosek o udostępnienie dokumentów nie w każdym przypadku inicjuje postępowanie kończące się wydaniem decyzji administracyjnej, a tylko w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o Instytucie Pamięci, zgodnie z dyspozycją normy zawartej w art. 31 ust. 1 ustawy o Instytucie Pamięci; w pozostałych przypadkach organ po rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie dokumentów jedynie informuje na piśmie o terminie udostępnienia lub o braku dokumentów dotyczących wnioskodawcy (błędna wykładnia przepisu postępowania); Po czwarte wreszcie, naruszenie art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie postanowienia Prezesa Instytutu Pamięci nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zapytania o status pokrzywdzonego w sytuacji, gdy postanowienie to było prawidłowe, a jego uchylenie nie było niezbędne do końcowego załatwienia skargi; Po piąte wreszcie, uchybienie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak przytoczenia w uzasadnieniu wyroku stanowiska Prezesa Instytutu Pamięci w zakresie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, w szczególności odnośnie zakończenia postępowania z wniosku R.S. z dnia [...] marca 2001 r. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie zaistniały przesłanki do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, wskazane w art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Istota niniejszej sprawy, a co za tym idzie – zarzutów skargi kasacyjnej, sprowadza się do kwestii, czy organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek R.S. z dnia [...] lutego 2013 r. Innymi słowy, ustalenia wymaga, czy do "innych uzasadnionych przyczyn" przez które postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. – należy brak podstawy materialnoprawnej do załatwienia żądania. Nie budzi wątpliwości, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. W szczególności do przyczyn tych należą okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia postępowania (art. 145 – art. 145b k.p.a.) lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). W tym kontekście należy spostrzec, że stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej. Tym samym z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie. Należy zaznaczyć, że byłoby kontrprakseologiczne prowadzenie przez organ administracji postępowania administracyjnego, które mogłoby się tylko zakończyć albo decyzją obarczoną wadą nieważności albo decyzją umarzającą postępowanie. Działanie takie nie licowałoby z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz zasadą praworządności postępowania organów (art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a.). Zarazem absorbowałoby siły i środki organu na podejmowanie czynności, które od początku nie mogą doprowadzić do zadowalającego stronę rezultatu, co świadczyłoby o niegospodarności. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy, skoro w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw normatywnych do merytorycznego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej wniosku R.S. z dnia [...] lutego 2013 r., to zachodzi przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodzić się bowiem należy ze skarżącym kasacyjnie, że przywołany przez Sąd pierwszej instancji art. 104 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji administracyjnej przez organ. Skądinąd innej podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji w sprawie nie wskazał także Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co w sytuacji zobowiązania organu w zawartych wytycznych do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego, a nie procesowego – prowadziłoby do kolizji norm wymagających z jednej strony od organu działania praworządnego (art. 6 i 7 k.p.a.), a z drugiej wiążących organ prawomocnym orzeczeniem sądu (art. 170 p.p.s.a.). W celu uniknięcia występowania podobnych sprzeczności w systemie norm wiążących administrację, sąd administracyjny zobowiązując organ administracji we wskazaniach co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., do wydania określonego aktu merytorycznego – powinien wyraźnie wskazać organowi podstawy prawne umożliwiające wydanie tego aktu. Istotne pozostaje w tym miejscu odniesienie się do kwestii załatwienia przez organ wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2001 r. w drodze czynności materialno-technicznej, z uwagi na zmianę stanu prawnego, nakreślone w znajdującym się w aktach piśmie Naczelnika Oddziałowego Biura Udostępniania i Archiwizacji Dokumentów z dnia 26 marca 2013 r., co powinien był uczynić Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku. Należy jednak zauważyć, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że niezależnie od przyjęcia, iż postępowanie z wniosku z dnia [...] marca 2001 r. uległo albo nie uległo zakończeniu, organ winien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a., jednakże z odmiennych przyczyn. Jeżeli bowiem przyjąć, że ww. postępowanie nie uległo zakończeniu, a wniosek z 2001 r. nie został załatwiony, to niedopuszczalne byłoby wszczęcie kolejnego postępowania administracyjnego w sprawie identycznej podmiotowo i przedmiotowo do tej, w której już się postępowanie toczy. Konieczne jest bowiem w pierwszej kolejności zakończenie tego postępowania np. w formie decyzji umarzającej to postępowanie wobec jego bezprzedmiotowości, która została wywołana zmianą stanu prawnego pozbawiającą organ podstaw materialnoprawnych do załatwienia żądania zgodnie z jego treścią. Jeżeli zaś uznać ww. postępowanie z wniosku z dnia [...] marca 2001 r. za zakończone, wówczas de lege lata brak jest podstaw prawnych dla organu do załatwienia materialnie wniosku R.S. z dnia [...] lutego 2013 r. Jak wskazano przy tym wcześniej, oczywiste nieistnienie podstaw materialnoprawnych załatwienia żądania przez organ uzasadnia wydanie postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 tej ustawy.