I OSK 3281/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 184/14 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 184/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną Gminy W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta Powiatu Legionowskiego, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], na podstawie art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, 3, 5, art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej "u.g.n.", ustalił odszkodowanie w wysokości 51.912,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu Ł., gmina W., opisaną obecnie w KW Nr [...], która przeszła z mocy prawa na własność Gminy W. w związku z wydzieleniem jej pod poszerzenie drogi gminnej – ulicy P., zobowiązując do jego wypłaty na rzecz J. S. - Gminę W. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zostały spełnione przesłanki z art. 98 u.g.n., a decyzję oparto na podstawie prawidłowo sporządzonego, przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego T. O., operatu szacunkowego z dnia 19 listopada 2012 r. W odwołaniu Gmina W. wniosła o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zarzuciła naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez ustalenie - w wyniku błędnie przyjętej metody wyceny - odszkodowania w wysokości przekraczającej wartość nieruchomości. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że Wójt Gminy W. - na wniosek J. S. - decyzją z dnia 5 kwietnia 2007 r., zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] położonej w miejscowości Ł., Gmina W., wykazanej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...]/1 o powierzchni 3,1346 ha. W wyniku podziału powstała działka nr [...]/2 o pow. 0,0498 ha wydzielona pod poszerzenie drogi gminnej - ul. P. Ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nastąpiło w postępowaniu administracyjnym na wniosek J. S. z dnia 1 marca 2012 r. Wojewoda wskazał na przepis art. 130 u.g.n. oraz § 36 ust. 4 i ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. ze zm.) i wskazał, że w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym z dnia 19 listopada 2012 r. określono wartość działki gruntu przeznaczonej pod poszerzenie drogi gminnej, stanowiącej działkę nr 62/2 o pow. 498 m2 w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej, wykorzystując do porównania transakcje sprzedaży jakie miały miejsce w ostatnim okresie dotyczące sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, położonych na terenie rynku lokalnego. Autor operatu do wyceny wybrał próbkę 22 transakcji o cenach jednostkowych od 80 zł/m2 do 177 zł/m2. Po określeniu cech wpływających na wartość nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną na lokalnym rynku oraz określeniu wag poszczególnych cech ostatecznie wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości, stanowiącej działkę nr 62/2 o pow. 498 m2, ustalono w wysokości 104,24 zł, co razem dało sumę 51 912 zł. Na rozprawie administracyjnej w dniu 14 marca 2013 r. J. S. oświadczył, że nie ma zastrzeżeń do wyceny nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego, zaś pełnomocnik Wójta Gminy W. oświadczyła, że wartość nieruchomości ustalona w przedmiotowym operacie szacunkowym jest nie do zaakceptowania przez Gminę W. i zwróciła uwagę na powierzchnie działek przyjętych do porównań. Obecny na rozprawie administracyjnej rzeczoznawca majątkowy T.O. oświadczył, że wycena została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie, na podstawie zawartych transakcji na lokalnym rynku nieruchomości Gminy W. uwzględniając w wycenie wszystkie cechy wycenianej nieruchomości, a w szczególności jej wielkość i kształt. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia w podejściu porównawczym stosuje się metodą porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Zastosowanie zatem przez biegłego do wyceny metody korygowania ceny średniej jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Ponadto o doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.g.n.), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 u.g.n.) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 u.g.n.). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 u.g.n.) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ) ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 u.g.n.). Zdaniem organu, rzeczoznawca majątkowy na potrzeby wyceny sporządzonej w dniu 19 listopada 2012 r. przeanalizował zarówno transakcje sprzedaży nieruchomości niezabudowanych jak i transakcje sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Biegły wskazał, iż nie jest możliwe przeprowadzenie wyceny nieruchomości według cen nieruchomości "drogowych" z powodu ich zbyt malej liczby (zidentyfikowano tylko jedną transakcję w której przeniesiono własność nieruchomości w wyniku jej zakupu pod drogę publiczną). Wojewoda stwierdził, że przy zastosowanym przez biegłego podejściu porównawczym i metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego, i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Różnice w powierzchni działek przyjętych do porównań z nieruchomością wycenianą nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, że nie są to nieruchomości podobne, gdyż różnice te zostały skorygowane odpowiednim wskaźnikiem korygującym. Zatem, operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. O. w dniu 19 listopada 2012 r. jest zgodny z przepisami prawa obowiązującego w dacie jego wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym – tym samym może stanowić materiał dowodowy w przedmiotowym postępowaniu. W skardze na powyższą decyzję Gmina W. wniosła o jej zmianę, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu Legionowskiego. Zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 i 77 K.p.a. polegające na nie wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, wskutek nie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego; 2) art. 80 K.p.a. poprzez brak dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym i oraz brak oceny jego wartości dowodowej; 3) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja jest prawidłowa i nie zachodzą przesłanki do jej uchylenia; 4) § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił ocenę organów, że sporządzony operat szacunkowy jest prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd wskazał, że operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Kontrola operatu szacunkowego wskazuje, że biegły dokonał prawidłowego doboru transakcji przy prawnie dopuszczalnej metodzie szacowania oraz właściwie określił cechy mające najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości. Zdaniem Sądu, nie można stwierdzić, że biegły dokonał niewłaściwej analizy rynku nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania. Z treści operatu wynika bowiem, że zostały poczynione przez rzeczoznawcę ustalenia, iż na rynku lokalnym, obejmującym Gminę W., wystąpiła jedynie jedna transakcja nieruchomością z przeznaczeniem pod drogę publiczną spełniającą warunek podobieństwa zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. Wobec tego, wartość rynkowa nieruchomości określona została przez przyjęcie do wyceny nieruchomości położonych na terenie rynku lokalnego, które zgodnie z ustaleniami biegłego znajdują się na obszarze przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe. Sąd odnotował, że na stronie 9 operatu biegły słusznie zauważył, że orzecznictwo NSA traktuje jako obszar rynku lokalnego również teren powiatu. Na podstawie analizy zachowań rynku rzeczoznawca wyróżnił cechy rynkowe nieruchomości, tj.: lokalizację na rynku lokalnym, sąsiedztwo i otoczenie, stan zagospodarowania, wielkość i kształt nieruchomości, dostęp do infrastruktury technicznej i dostępność komunikacyjną, oraz wagi mające wpływ na wartość wycenianej nieruchomości. Z utworzonego zbioru transakcji wybrał 22 nieruchomości oraz dokonał ich charakterystyki względem nieruchomości wycenianej. Przy wycenie biegły zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej oraz wyjaśnił ich zastosowanie. Zastosowana przez biegłego metoda i podejście są prawnie dopuszczalne. Stan nieruchomości został, zgodnie z § 36 ust. 6 i ust. 4 tego rozporządzenia, przyjęty na dzień 5 kwietnia 2007 r. Sąd podzielił także stanowisko organu, że różnice w powierzchni działek ewidencyjnych przyjętych do porównań z nieruchomością wycenianą nie świadczą o tym, że nie są to nieruchomości podobne. Słusznie bowiem podkreślił Wojewoda, że różnice w tych wielkościach zostały skorygowane odpowiednim wskaźnikiem korygującym. Sąd zwrócił uwagę, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć. To również w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Podobnie, zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to wiedza o charakterze ekonomicznym a nie prawnym. W tym zakresie nie można absolutnie zarzucić organom obu instancji oparcia się na opinii naruszającej ten przepis. W sytuacji kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, to zawarta w skardze polemika z przyjętą metodologią i doborem nieruchomości - nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca nie przedłożyła własnej kontrwyceny, która wskazywałaby inną niż ustalona przez rzeczoznawcę wartość odjętego prawa, co z kolei mogłoby rzutować na ocenę przez organ wiarygodności przedmiotowego operatu. Nie przedłożono także opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., kwestionującej jego poprawność. Samo zaś subiektywne przekonanie skarżącej o nieprawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Wojewódzki Sąd uznał, że zarówno Starosta Legionowski, jak i Wojewoda Mazowiecki prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie uchybili wskazanym wyżej obowiązkom i kryteriom oceny operatu z dnia 19 listopada 2012 r. Organy dokonały właściwej oceny prawidłowości jego sporządzenia, w swoich decyzjach przedstawiły w sposób szczegółowy dlaczego uznały wartość dowodową opinii. Sąd wskazał również, że prawna pozycja rzeczoznawcy w tego typu sprawach, zbliża jego funkcję do funkcji osoby zaufania publicznego co oznacza, że Sąd nie mógł wkraczać w uprawniania specjalistyczne biegłego i przy ocenie legalności zaskarżonych decyzji dokonywać weryfikacji samych wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego rzeczoznawcę. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy nie uchybiając przy tym regułom wynikającym z treści przepisu art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Uzasadnienie decyzji również spełnia ustawowe wymogi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina W. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) polegającą na uznaniu, że dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są ograniczone wyłącznie do obszaru gminy, na której znajduje się nieruchomość 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji nie naruszyły normy: a) art. 7 i 77 K.p.a. polegające na nie wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, wskutek nie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego - zbadania występowania transakcji nieruchomościami z przeznaczeniem pod drogę publiczną wyłącznie na terenie Gminy W.; b) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez przyjęcie, że decyzja jest prawidłowa i nie zachodzą przesłanki do jej uchylenia; w wyniku czego błędnie ustalono, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy zawiera prawidłowe ustalenie wartości przejętej z mocy prawa przez Gminę W. działki gruntu, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą. Zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i 138 § 2 K.p.a. polegającego na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, wskutek niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego, nie są zasadne. Analizę rozpocząć trzeba od uwagi, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym ustanawia art. 77 § 1 K.p.a., zaś zasada swobodnej oceny dowodów wynika z art. 80 K.p.a. Wydanie opinii przez biegłego, w razie gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, przewiduje art. 84 § 1 K.p.a. W postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, działek gruntów wydzielonych pod drogi publiczne, są stosowane przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.). Nadto, obowiązują, wydane z mocy upoważnienia zawartego w art. 159 tej ustawy, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Modyfikację, w stosunku do ogólnych zasad oceny dowodu z opinii biegłego, wprowadza przepis art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Przeprowadzenie takiej oceny może zostać zainicjowane przez stronę postępowania (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1434/11, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wnosząca kasację Gmina nie złożyła wniosku o przeprowadzenie tego dowodu. Miała zaś możliwość nie tylko zapoznania się z kwestionowanym operatem, ale także uzyskała dodatkowe wyjaśnienia od rzeczoznawcy majątkowego sformułowane na rozprawie administracyjnej w dniu 4 marca 2013 r. Nadto, pismem z dnia 9 kwietnia 2013 r. strony zostały powiadomione o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Gmina nie przedstawiła także własnego, odmiennego od spornego operatu, wyliczenia odszkodowania. Nie było także podstaw do przeprowadzenia z urzędu oceny, o której mowa w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tego rodzaju czynność procesową organ powinien przeprowadzić w sytuacji, gdy ocena operatu szacunkowego, dokonana na podstawie art. 80 K.p.a. oraz art. 84 § 1 K.p.a., budziłaby wątpliwości co do jego wiarygodności. Wątpliwości te nie mogą dotyczyć istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy. W tym zakresie operat może być podważony przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Weryfikacji w trybie art. 80 K.p.a. i art. 84 K.p.a. podlega prawidłowość sporządzenia operatu, a w szczególności to, czy nie zawiera on nieścisłości, błędów metodologicznych, rachunkowych, czy jest jasny. Wyznacznikiem wiarygodności jest także to, czy wyliczenie odszkodowania jest oparte o przewidziany prawem sposób określania wartości nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1250/08; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Do weryfikacji operatu z urzędu nie mogło doprowadzić oświadczenie pełnomocnika Gminy złożone w trakcie rozprawy administracyjnej. Nie nawiązywało ono bowiem do okoliczności, o których mowa wyżej, ale polegało na zarzucie zawyżenia wartości nieruchomości. Sąd pierwszej instancji po obszernej analizie zaskarżonej decyzji w zakresie oparcia ustalenia wartości nieruchomości na podstawie spornego operatu szacunkowego trafnie przyjął, że analizowany operat nie budzi wątpliwości z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów. Taki tryb ustalania wysokości odszkodowania pozwala na ocenę, że złożone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oświadczenie oraz zawarty w odwołaniu zarzut błędnego wyboru nieruchomości podobnych nie mogły skutecznie podważyć operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Zagadnienia związane z trafnością i merytoryczną poprawnością wyboru nieruchomości podobnych należą do dziedziny wiadomości specjalnych i podlegają weryfikacji w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do tej weryfikacji zaś w niniejszej sprawie nie doszło z uwagi na okoliczności opisane powyżej. W konsekwencji należało przyjąć, tak jak uczyniły to organy administracyjne i Sąd pierwszej instancji, że operat szacunkowy jest wiarygodnym dowodem w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania. Wiarygodności operatu szacunkowego nie podważa zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, polegającą na uznaniu, że dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są ograniczone wyłącznie do obszaru gminy, na której znajduje się nieruchomość. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Z przepisu tego wynika zatem zasada, według której, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Zasada ta nie jest stosowana tylko wówczas, gdy określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Odnotowania wymaga, że stosowany w niniejszej sprawie przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia uzyskał obecną treść w wyniku noweli z dnia 14 lipca 2011 r., która weszła w życie z dniem 26 sierpnia 2011 r. (Dz. U. Nr 165, poz. 985). Przepis ten jest unormowaniem szczególnym wobec przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia. Odmienność ta polega na tym, że w § 36 ust. 1 wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś według § 36 ust. 4, wartość rynkowa określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba ze określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Hipoteza § 36 ust. 1 obejmuje nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W § 36 ust. 4 jest zaś mowa o nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na realizację inwestycji drogowej. Od razu warto dodać, że przepisy § 36 ust. 1-4 stosuje się, z mocy odesłania zawartego § 36 ust. 6 pkt 2, przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zastosowanie tego odesłania w niniejszej sprawie nie było przedmiotem kontrowersji. Dotycząca niniejszej sprawy szczególna regulacja polega więc na tym, że określenie wartości działki gruntu przejętej pod drogę publiczną powinno uwzględniać przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. O ile zastrzeżenie z § 36 ust. 4 in fine nie wchodzi w grę, zgodnie z § 36 ust. 4 zdanie drugie, przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W procesie określania wartości rynkowej i stosowania podejścia porównawczego istotne znaczenie ma rynek nieruchomości, którego zakreślenie jest podstawą do wyceny. W niniejszej sprawie jednak nie chodzi o rynek nieruchomości, na którym dochodzi do porównania nieruchomości przejętej z mocy prawa, co do której przyjmuje się przeznaczenie przeważające wśród nieruchomości przyległych, z nieruchomościami podobnymi. Spór dotyczy tego, jaki rynek należy brać pod uwagę przy ustalaniu, czy możliwe jest określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Niewątpliwie, również analizowanego zastrzeżenia dotyczy odesłanie zawarte w § 36 ust. 4 zdanie drugie, o odpowiednim stosowaniu przepisów ust. 1-3. Nie oznacza to jednak takiego stosowania przepisu § 36 ust. 2, według którego, najpierw należy zbadać możliwość określenia wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym, następnie zaś na regionalnym, w oderwaniu od możliwości określenia wartości nieruchomości przy przyjęciu przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych. Skoro, jak wyżej wskazano, zasadą jest określenie wartości nieruchomości przy przyjęciu przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych, to zastosowanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych może wyłączyć stosowanie zasady tylko wtedy, gdy odnosi się do tego samego szczebla rynku. Niewątpliwie obszar gminy i obszar powiatu można określić jako rynek lokalny. Nie można ich jednak utożsamiać, tak jak obszaru powiatu nie można utożsamiać z obszarem gminy. Określenie rynku należy do biegłego w ramach jego uprawnienia do wyboru podejścia porównawczego (art. 154 ust. 1 w związku z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jeśli zatem rzeczoznawca określił rynek jako obszar gminy, to tylko ten rynek może być brany pod uwagę przy ustalaniu, czy możliwe jest określenie wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Akceptacja operatu szacunkowego zawierającego określenie wartości nieruchomości wynikające m.in. z tego założenia, nie stanowi ustalenia dowolnego w rozumieniu art. 80 K.p.a. Niezależnie od tego, że jest to kwestia wiedzy specjalistycznej biegłego, można zauważyć, że regulacja § 36 ust. 4, poprzez nowelę, o której była wyżej mowa, nie tylko co do zasady powiązała określenie wartości z przeznaczeniem innym niż drogowe, Nadto, wskazując jako punkt odniesienia do przyjęcia przeznaczenia grunty przyległe, wskazała, że określenie wartości powinno uwzględniać teren przyległy, a więc warunki najbardziej zbliżone do nieruchomości przejętej. Nie można wykluczyć, że kryteria terenu przyległego może spełniać rynek obejmujący teren innej gminy położonej na terenie tego samego powiatu, zwłaszcza gdy teren ten charakteryzowałby się takimi samymi cechami jak nieruchomości przejęta. Również ta kwestia mogła być podniesiona w ramach dowodu, o którym mowa w art.. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Problem nie polegał wiec na tym, że Sąd i organy błędnie przyjęły, że obszar powiatu nie stanowi rynku lokalnego. Zresztą takiego stwierdzenia Sąd nie wyartykułował. Odnotował nawet, że sam rzeczoznawca nie kwestionował wyrażanego w orzecznictwie poglądu, zgodnie z którym, teren powiatu jest traktowany także jako rynek lokalny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. .