II OSK 3072/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 295/14 o odrzuceniu skargi K.R. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 399/13 postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 295/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę K.R. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 399/13. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący wniósł skargę o wznowienie postępowania sądowego w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 399/13, zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2013 r., którym to wyrokiem oddalono skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji nakazującą rozbiórkę obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [...] w związku z powzięciem informacji o nowych okolicznościach, które miały zasadniczy wpływ na jej wynik. Nadto podniósł, iż na początku kwietnia 2014 r. skarżący powziął wiedzę, że część postępowań dotyczących obiektów na działkach sąsiednich została jednak przez organ nadzoru wstrzymana do czasu wyjaśnienia zmian w planie zagospodarowania. Według skarżącego w ten sposób naruszono konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Jeśli bowiem organ nadzoru znalazł uzasadnienie dla wstrzymania kilku postępowań z powodu braku zatwierdzenia zmian w planie zagospodarowania, powinien kierując się zasadą równości podmiotów zastosować wstrzymanie dla wszystkich aktualnie prowadzonych analogicznych postępowań, również w sprawach skarżącego lub pouczyć go o możliwości zastosowania takiego wstrzymania na wniosek strony. W ocenie skarżącego wstrzymanie postępowań miałoby decydujący wpływ na wyrok sądu w jego sprawach. Zdaniem Sądu z wywodów skargi o wznowienie wyprowadzić należy wniosek, że głównym motywem wzruszenia w trybie nadzwyczajnym wskazanego wyroku jest ujawnienie się nowych okoliczności polegających na tym, że w toczących się równolegle postępowaniach legalizacyjnych dotyczących zabudowań na działkach sąsiadujących z działką skarżącego dokonano zawieszenia postępowania ze względu na prace planistyczne nad zmianami w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego obrębu W. Skarżący domaga się też od Sądu poczynienia kroków w celu potwierdzenia tych okoliczności. W ocenie Sądu okoliczności, na których ujawnienie powołuje się skarżący, nie mogą stanowić podstawy wznowienia postępowania. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przepisie art. 273 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", mówiącym o podstawie wznowienia w postaci późniejszego wykrycia okoliczności faktycznych lub środków dowodowych mających wpływ na wynik sprawy, chodzi o fakty lub inne dowody dotyczące decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego, które istniały w dniu wydania decyzji lub aktu, ale strona nie mogła się na nie powołać z powodów od niej niezależnych, czyli o okoliczności dotyczące decyzji administracyjnej objętej prawomocnym wyrokiem sądu, tj. tej samej sprawy sądowoadministracyjnej. Natomiast skarżący powołuje się na okoliczności, które nie odnoszą się do postępowania zakończonego decyzją, którą kontrolował Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 399/13, wskazuje na niepotwierdzone okoliczności odnoszące się do postępowań legalizacyjnych dotyczących samowoli budowlanych zlokalizowanych na działkach sąsiadujących ze skarżącym. Zdaniem Sądu strona wnosząca skargę o wznowienie postępowania nie wykazała wpływu rozstrzygnięć podejmowanych w innych, bliżej nieskonkretyzowanych sprawach, na wynik sprawy rozstrzygniętej prawomocnym wyrokiem, dlatego należało uznać, że powołana podstawa nie stanowi ustawowej przesłanki wznowienia postępowania sądowego. Ponadto nie można nie zauważyć, że postępowanie zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej nie pozostaje w żadnym związku z czynionymi przez organ planistyczny zabiegami w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym nielegalnie posadowiony został obiekt budowlany. Stąd też ewentualne przyszłe uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego nie może mieć wpływu na tok postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej w prowadzonym przed organem nadzoru budowlanego postępowaniu, a już tym bardziej nie może stanowić okoliczności uzasadniającej wznowienie postępowania sądowego prawomocnie zakończonego. Sąd zauważył, że w tym zakresie organy administracji orzekające w sprawie objętej wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 399/13, tak właśnie zinterpretowały treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uznając, że w okolicznościach prowadzonego postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki podnoszone przez skarżącego okoliczności wskazujące na przystąpienie do podjęcia uchwały wydanej w postępowaniu planistycznym nie stanowią zagadnienia wstępnego. Nie jest bowiem zagadnieniem wstępnym wynik procedury uchwalania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem procedura ta nie stanowi postępowania administracyjnego, ani też sądowego, lecz jest postępowaniem legislacyjnym w gminie, prowadzącym do zmiany aktu prawa miejscowego. Nadto Sąd zauważył, że skarga o wznowienie postępowania oparta na przesłance późniejszego wykrycia okoliczności faktycznych lub środków dowodowych mających wpływ na wynik sprawy nie może zmierzać do poszukiwania przez sąd zaistnienia takich okoliczności, oraz ich potwierdzenia, czego w istocie domaga się skarżący. W konsekwencji Sąd stwierdził, że okoliczności przytoczone przez skarżącego nie stanowią ustawowej podstawy wznowienia. Wprawdzie istota wznowienia postępowania sądowego polega na rozpoznaniu sprawy na nowo w granicach wznowienia, jednakże może to nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy wznowienie jest dopuszczalne, a więc gdy skarga oparta jest na ustawowej podstawie wznowienia. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Dlatego, na podstawie art. 280 § 1 P.p.s.a., Sąd odrzucił wniesioną skargę o wznowienie postępowania. Odnosząc się zaś do kwestii terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania to Sąd uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, badanie czy skarga została wniesiona w terminie, stało się zbędne. Skarżący nie wskazał bowiem żadnej podstawy wznowienia postępowania sądowego zakończonego wydaniem wyroku z dnia 6 listopada 2013 r. Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wywiódł skarżący, zaskarżając to postanowienie w całości. Zakwestionowanemu postanowieniu zarzucono: 1/ naruszenie art. 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 270 P.p.s.a., art. 280 § 1 P.p.s.a., art. 282 § 1 i § 2 P.p.s.a. oraz art. 273 § 2 P.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi, a w związku z tym brakiem wznowienia postępowania zakończanego wyrokiem w wyniku błędnego uznania, iż skargi nie oparto na ustawowej podstawie wznowienia postępowania, w szczególności nie doszło do wykrycia przez skarżącego takich okoliczności faktycznych i środków dowodowych, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy zakończonej wyrokiem, a z których skarżący nie mógł skorzystać w poprzednim postępowaniu, 2/ naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wobec naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne; 3/ naruszenie art. 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy, a podniesionych przez skarżącego w skardze (czy doszło do wstrzymania lub zawieszenia analogicznych postępowań do postępowania zakończonego wyrokiem); Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący opisał przebieg postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego zakończonego wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyroku z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 399/13, a następnie wskazał, że na początku kwietnia 2014 r. uzyskał wiedzę, iż w analogicznych postępowaniach dotyczących samowoli budowlanych, które organy pierwszej i drugiej instancji prowadziły wobec właścicieli działek sąsiadujących z nieruchomością objętą decyzją, które to działki objęte są tym samym planem zagospodarowania, wstrzymano postępowania do czasu zakończenia postępowania legislacyjnego Gminy mającego na celu zmianę charakteru działek. W ocenie skarżącego zakwestionowane postanowienie jest wadliwe, gdyż skarżący oparł swoją skargę o wznowienie postępowania na podstawie art. 273 § 2 P.p.s.a., wskazując na konkretne nowe okoliczności, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zaś odrzucenie skargi o wznowienie może nastąpić tylko gdy skarga nie jest oparta na ustawowej podstawie wznowienia, a nie w sytuacji gdy podstawa ta nie jest merytorycznie zasadna. Dalej wskazano, że skarżący sygnalizował organowi, iż złożono wniosek o zmianę miejscowego planu oraz o braku możliwości dostarczenia dokumentów legalizacyjnych do czasu zatwierdzenia zmian w miejscowym planie, jednakże organy mimo to nadal prowadziły postępowanie. Natomiast w postępowaniach dotyczących sąsiadów doszło do zawieszenia postępowania. Zaś takie nierówne traktowanie stron stanowi naruszenie konstytucyjnych praw skarżącego. Podniesiono także, że Sąd nie podjął żądnych czynności zmierzających do wyjaśnienia czy doszło do zawieszenia postępowań sądowo-administracyjnych w analogicznych sprawach, co stanowi naruszenie art. 7 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania, zatem wniesiona skarga kasacyjna została rozpoznana w ramach podniesionych w jej treści zarzutów. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że instytucja wznowienia postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zakończonej prawomocnym orzeczeniem w przypadkach zajścia ustawowych przyczyn wznowienia. Jest to instytucja wyjątkowa, bowiem przysługuje od ściśle określonych orzeczeń i może być oparta na wąsko określonych podstawach, zgodnie z zasadą legalności - jest to uzasadnione w szczególności ze względu na konieczność zapewnienia stabilności orzeczeń sądowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2647/04 – Lex nr 173066). Skarga o wznowienie postępowania powinna odpowiadać wymaganiom formalnym stawianym pismom strony (art. 46 P.p.s.a.), a ponadto zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, podstawę wznowienia i jej uzasadnienie, okoliczności stwierdzające zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz żądanie uchylenia lub zmiany zaskarżonego orzeczenia (art. 279 P.p.s.a.). Podanie podstawy wznowienia powinno zawierać powołanie i wyraźne określenie, które z podstaw wymienionych w art. 271-274 P.p.s.a. uzasadniają wznowienie postępowania w danej sprawie, natomiast uzasadnienie podstaw wznowienia powinno zawierać w szczególności powołanie okoliczności powodujących istnienie wskazanej podstawy wznowienia. Zgodnie z art. 280 § 1 P.p.s.a. sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. W braku jednego z tych wymagań Sąd skargę odrzuci. Należy przy tym wskazać, iż samo sformułowanie podstawy w sposób odpowiadający przepisom art. 271-274 P.p.s.a. (powołanie się na te przepisy) nie oznacza, że skarga opiera się na ustawowej podstawie wznowienia, jeżeli już z samego uzasadnienia skargi wynika, że podnoszona podstawa nie zachodzi. Taka skarga, jako nieoparta na ustawowej podstawie wznowienia, podlega odrzuceniu na podstawie art. 280 § 1 ustawy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 kwietnia 2005 r., sygn. akt GSK 1242/04 – LEX nr 176988; z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 45/06 – niepubl.; z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I FSK 607/06 – LEX nr 341337; analogiczne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Sądu Najwyższego – por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. akt II UKN 417/98 - OSNAPiUS 2000/6/254; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 lutego 1969r., sygn. akt III PZP 63/68 - NC 1969/12/208). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z przytoczonych bowiem przez skarżącego okoliczności faktycznych wynika, że skarga ta nie została oparta na ustawowej podstawie wznowienia. W szczególności nie wypełniają one dyspozycji art. 273 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym "można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu". Jak wynika z treści skargi o wznowienie postępowania skarżący nie podnosi żadnych okoliczności które miałyby związek z wydanym w sprawie wyrokiem z dnia [...] listopada 2013 r. Skarżący domagając się wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego wskazał na okoliczności (czasowe wstrzymanie biegu postępowania), dotyczące czynności procesowych podjętych w sprawach innych osób. Elementem łączącym sprawę skarżącego ze sprawami innych osób, na które powołuje się strona, jest to, że nieruchomości których te sprawy dotyczą objęte są tym samym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do którego wg twierdzenia skarżącego toczy się procedura legislacyjna mająca na celu zmianę charakteru działek, których dotyczą postępowania. Zdaniem skarżącego skoro w innych sprawach czasowo wstrzymano bieg postępowań, to w jego sprawie zakończonej wyrokiem z dnia [...] listopada 2013 r. także tok postępowania sądowoadministracyjnego winien być wstrzymany. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane wyżej okoliczności faktyczne w postaci czasowego wstrzymania biegu postępowań w innych sprawach, nawet gdy sprawy te dotyczą nieruchomości objętych tym samym miejscowym planem co działka nr [...], w sposób oczywisty nie odpowiada ustawowej podstawie wznowienia z art. 273 § 2 P.p.s.a. Okoliczności te nie dotyczą nawet pośrednio sprawy skarżącego. Zwrócić bowiem należy uwagę, że rozstrzygnięcia sądów w innych sprawach, choćby podobnych, nie wiążą składu orzekającego w konkretnej sprawie. Zatem ewentualna kwestia zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w innej sprawie nie może mieć żadnego wpływu na wynik postępowania w sprawie niniejszej. Tym samym, wbrew twierdzeniem skargi kasacyjnej, skarżący nie oparł wniesionej skargi na ustawowej podstawie wznowienia, co uzasadniało jej odrzucenie na podstawie art. 280 § 1 P.p.s.a. Nie podano bowiem jakichkolwiek okoliczności faktycznych czy środków dowodowych które mogłyby podlegać analizie w kontekście zaistnienia przesłanek wznowieniowych, o których mowa w art. 273 § 2 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 1 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 270 P.p.s.a., art. 280 § 1 P.p.s.a., art. 282 § 1 i § 2 P.p.s.a. oraz art. 273 § 2 P.p.s.a., a także art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz art. 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 P.p.s.a. jako bezpodstawne nie zasługiwały na uwzględnienie. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., wniesioną skargę kasacyjną należało oddalić jako bezzasadną.