II OSK 3058/14

Dnia 15 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 15 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 823/14 w sprawie ze skargi B. S.A. z siedzibą w W. na decyzję nr ... M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 marca 2014 r. znak ... w przedmiocie sprzeciwu wobec zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania 1) uchyla zaskarżony wyrok, 2) uchyla decyzję nr ... M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 marca 2014 r. znak ... i poprzedzającą ją decyzję nr ... Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 17 grudnia 2012 r. znak ..., 3) zasądza od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz B. S.A. z siedzibą w W. kwotę 1244 zł (jeden tysiąc dwieście czterdzieści cztery złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II OSK 3058/14 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. II SA/Kr 823/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA), oddalił skargę B. S.A. z/s w W. (dalej: Skarżący) na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: MWINB) z dnia 31 marca 2014 r. nr ..., znak: ..., w przedmiocie sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan sprawy: 22 listopada 2012 r. Skarżący złożył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w C. zawiadomienie o zakończeniu budowy obejmującej "przebudowę elementów konstrukcyjnych, witryn okiennych i drzwiowych, zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń Al. H. ..., C. - ..., ...", realizowaną na podstawie decyzji Starosty Powiatu C. nr ... z dnia 16 października 2009 r. znak: ... o pozwoleniu na budowę, zmienionej decyzją znak: ... z 22 listopada 2011 r., przeniesioną na Skarżącego za zgodą D. K. decyzją Starosty z dnia 13 lutego 2012 r. znak: ... Postanowieniem z dnia 27 listopada 2012 r. organ powiatowy nałożył na Skarżącego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, który wykonano 4 grudnia 2012 r. Decyzją z dnia 17 grudnia 2012 r. nr ..., znak: ..., do zawiadomienia tego zgłosił zaś sprzeciw, o którym mowa w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). W ocenie organu konieczne było bowiem uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, o jakim mowa w art. 55 Prawa budowlanego, z uwagi na przeznaczenie obiektu określonego jako handlowo-usługowo-biurowy zaliczanego do kategorii XVII załącznika do ww. ustawy. Wprawdzie zamierzenie inwestycyjne obejmowało przebudowę istniejącego obiektu budowlanego, który w przeszłości z pewnością został dopuszczony do użytkowania, to jednak w art. 55 Prawa budowlanego posłużono się pojęciem "wzniesienia", a nie budowy, którego nie można ograniczać tylko do obiektów realizowanych od podstaw. Obejmuje ono każdy przyrost substancji budynku, jak i polepszenie jakości użytkowania budynku. Obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie zmienia fakt, że zastosowany przez Skarżącego tryb zawiadomienia był wskazany w decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż obowiązek ten wynika z art. 55 Prawa budowlanego, a organ nadzoru budowlanego dokonuje ustaleń faktycznych odnoszących się do rodzaju i parametrów obiektu we własnym zakresie. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, w którym zakwestionowano utożsamianie zrealizowanej przebudowy z budową obiektu budowlanego, MWINB decyzją z dnia 31 marca 2014 r. znak: ..., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W pierwszej kolejności wskazał, że sprzeciw wniesiono z zachowaniem ustawowego terminu, gdyż przed upływem 21 dnia, uwzględniając wyznaczony termin do uzupełnienia braków zawiadomienia, nadano decyzję w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Następnie stwierdzono, że Prawo budowlane wyróżnia dwa tryby oddawania obiektów budowlanych do użytkowania, tj. formę zawiadomienia o zakończeniu budowy albo zgłoszenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo przyjęto, że realizowana przez Skarżącego przebudowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż wykonane roboty budowlane, które doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania budynku, mieściły się w użytym w art. 55 Prawa budowlanego pojęciu "wzniesienia". Do obiektu kwalifikowanego do kategorii XVII należało stosować procedurę określoną w tym artykule. Brak wskazania w decyzji o pozwoleniu na budowę konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie stanowiło naruszenia prawa, ponieważ elementy decyzji o pozwoleniu na budowę odnoszące się do obowiązków mają jedynie charakter informacyjny i nie mają pierwszeństwa przed postanowieniami ustawy. W takim przypadku złożenie zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych wymagało od organu nadzoru budowlanego wniesienia sprzeciwu. W skardze strona Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, a art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i naruszenie interesu prawnego Spółki. W ocenie Skarżącego użyte w art. 55 Prawa budowlanego pojęcie "wzniesienia" odnosić należy do budowy, o której mowa w art. 3 pkt 6, a nie przebudowy istniejącego już obiektu budowlanego zdefiniowanej w art. 3 pkt 7a. To zaś ma przemawiać za przyjęciem, że właściwym trybem było zawiadomienie o zakończeniu budowy, na który to tryb wskazał zresztą w decyzji o pozwoleniu na budowę Starosta. Nie zaistniały zaś żadne z przesłanek uprawniających organ nadzoru budowlanego do wniesienia sprzeciwu. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę WSA uznał, że sprzeciw wniesiono z zachowaniem terminu określonego w art. 54 Prawa budowlanego. Jeżeli chodzi zaś o informację o konieczności zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy zawartą w decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzono, że w stanie prawnym obowiązującym po nowelizacji Prawa budowlanego dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r (Dz. U. Nr 93, poz. 888), obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynika wprost z przepisu prawa, a nie – jak poprzednio – z decyzji. Nawet więc wadliwa informacja (bądź jej brak) nie mają wpływu na konieczność wywiązania się z tego obowiązku. Zgodnie ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego w sprawie znajdował zastosowanie art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego z tego powodu, że przebudowany budynek należy do obiektów zaliczonych do kategorii XVII załącznika do tej ustawy. Zrealizowana inwestycja mieści się w pojęciu "wzniesienia obiektu", jako synonim wykonania obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z dyrektywą wykładni prawniczej określanej mianem zakazu interpretacji synonimicznej, różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia. Zatem nie można utożsamiać go tylko z budową, gdyż poza wykonaniem obiektu od podstaw lub jego odbudową, rozbudową lub nadbudową, obejmuje także niektóre inne roboty budowlane realizowane w ramach przebudowy. Istotne w sprawie było to, czy na wykonanie określonych robót budowlanych konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Rzeczony budynek należy do jednej z kategorii wymienionej w art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego, a na wykonane roboty konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Stan faktyczny wyjaśniono w sposób należyty i nie naruszono zasady praworządności, jak też pozostałych zasad ogólnych postępowania administracyjnego wymienionych w skardze. W skardze kasacyjnej, Skarżący reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o kosztach postępowania. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 54 w zw. z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na skutek uznania, że w sprawie wynikającej z inwestycji polegającej na przebudowie ma zastosowanie art. 55 pkt 1 obligujący do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a zatem decyzja o sprzeciwie wydana na podstawie art. 54 była uzasadniona. W motywach skargi kasacyjnej podano, że niewątpliwe jest, że przebudowę realizowano na podstawie pozwolenia na budowę, a przedmiotowy budynek zalicza się do kategorii XVII. Jednakże art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego odnosi się do "wzniesienia" obiektu budowlanego, czyli jego realizacji od podstaw, a nie do przebudowy. Tymczasem WSA przyjął, że poprzez fakt prowadzenia inwestycji w budynku zaliczanym do kategorii XVII na podstawie pozwolenia na budowę, konieczne było uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Stanowisko takie, jak zresztą podkreślił Sąd wojewódzki, jest prezentowane w części orzecznictwa, a zatem nie jest ono stanowiskiem jedynym miarodajnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstawy powołanej w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna formułuje jedynie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 54 w zw. z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na skutek uznania, że w sprawie wynikającej z inwestycji polegającej na przebudowie ma zastosowanie art. 55 pkt 1 obligujący do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem skargi kasacyjnej, przedmiotem inwestycji nie było wzniesienie obiektu od podstaw, lecz przebudowa, a WSA nie uwzględnił, że "wzniesienie" odnosi się wyłącznie do "budowy", a nie do "przebudowy". Zarówno "budowa", jak i "przebudowa" zostały zdefiniowane odpowiednio w art. 3 pkt 6 oraz art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Definicje te upoważniają do stwierdzenia, że brak było podstaw do wniesienia sprzeciwu i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, na podstawie art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego. Oznacza to, że WSA dokonał błędnej wykładni wskazanych przepisów. Na wstępie przypomnieć należy, że stan faktyczny jest bezsporny. I tak inwestycja, której dotyczy postępowanie, realizowana była na podstawie decyzji Starosty Powiatu C. nr ... z dnia 16 października 2009 r. znak: ... zezwalającej na przebudowę elementów konstrukcyjnych, witryn okiennych i drzwiowych, ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń. Nie jest też kwestionowane, że obiekt podlegający przebudowie zaliczony został do kategorii XVII. Zgodnie z przepisem art. 54 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Art. 55 pkt 1 stanowi natomiast, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Z przepisów tych wynika, że Prawo budowlane, jako zasadę przyjmuje, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 Prawa budowlanego). Wyjątki natomiast, które obligują do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, przewidują przepisy art. 55 i 57 ustawy. Przy takiej treści przepisów i postawionym zarzucie należy dokonać wykładni pojęcia "wzniesienie" (obiektu budowlanego), gdyż Prawo budowlane nie zawiera w tym zakresie legalnej definicji. Zauważyć też należy, że w dotychczasowym orzecznictwie istnieją w tym względzie odmienne poglądy; dotyczy to także stanowisk prezentowanych w piśmiennictwie. W literaturze przedmiotu prezentowany jest pogląd, że art. 54 Prawa budowlanego ustanawia zasadę, iż do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, ale nie o zakończeniu innych robót budowlanych. To więc oznacza, że ustanowiona przepisem tym regulacja nie dotyczy przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, który został przebudowany czy wyremontowany nawet wówczas, gdy wymagało to pozwolenia na budowę (tak: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 564). Według odmiennego stanowiska, art. 54 Prawa budowlanego dotyczy wszystkich robót budowlanych, na wykonanie których wymagane jest pozwolenie na budowę, a nie tylko budowy i to takiej, w wyniku której dochodzi do wzniesienia obiektu budowlanego (Prawo Budowlane, Komentarz pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis 2012, str. 504-506). Jeśli chodzi o orzecznictwo, to odmienny pogląd od przyjętego w zaskarżonym wyroku zajął NSA np. w wyroku z dnia 6 kwietnia 2006 r. sygn. II OSK 1441/05, czy też z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2268/12. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wykładnię omawianych przepisów dokonaną w sprawie sygn. II OSK 2268/12 i przyjmuje, jako własne, stanowisko wyrażone w tym wyroku. Zatem "wykładnia przepisów art. 54 i 55 musi być dokonywana przy uwzględnieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiącego o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Sankcyjny charakter wymienionego przepisu rzutuje bowiem na preferencje stosowanych dyrektyw wykładni. Zaznaczyć należy, że o ile użyte w art. 54 Prawa budowlanego pojęcie "wzniesienie obiektu budowlanego" nie zostało zdefiniowane, to obowiązek inwestora został skonkretyzowany przy użyciu sformułowania, które odnosi się do pojęcia "budowy" - określonego wyraźnie w ustawie. Przepis art. 54 statuuje zasadę, zgodnie z którą do użytkowania obiektu budowlanego, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy. Zastosowanie sankcji z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest zatem dopuszczalne, gdy inwestor przystąpi do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zawiadomienia o "zakończeniu budowy". Zgodnie z art. 3 pkt 6, ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Sposób, w jaki sformułowany został warunek legalnego przystąpienia do użytkowania obiektu jest kompatybilny z pojęciem "wzniesienie obiektu budowlanego". Można bowiem mówić o "zakończeniu budowy" tylko w odniesieniu do obiektu budowlanego, który powstał w efekcie wykonania prac budowlanych polegających na budowie, tj. wykonaniu obiektu budowlanego, odbudowie, rozbudowie, nadbudowie". (...) "Trudno bowiem przyjąć, że w kontekście art. 54 zwrot "zakończenie budowy" jest równoznaczny z "zakończeniem robót budowlanych". Zgodnie z art. 3 pkt 7 i 7a Prawa budowlanego pojęcie "roboty budowlane" ma szerszy zakres, gdyż oprócz budowy obejmuje działania polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przebudowę stanowi natomiast wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. (...) Rozróżnienie zdefiniowanych w ustawie pojęć "budowa" i "roboty budowlane" musi być konsekwentne, co oznacza, że nie jest możliwe wyprowadzenie z art. 54 Prawa budowlanego obowiązku inwestora, który miałby, wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, polegać nie tylko na zawiadomieniu o zakończeniu budowy, ale też o zakończeniu innych robót budowlanych, zwłaszcza przebudowy" (zob. szerzej: wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2268/12). Zatem zarzut naruszenia prawa materialnego jest usprawiedliwiony. Ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., rozpoznał skargę, która jest uzasadniona. Nie powtarzając przedstawionej wyżej argumentacji zawierającej wykładnię materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji skonstatować można, że nie jest do zaakceptowanie stanowisko, wedle którego regulacja art. 54 Prawa budowlanego dotyczy wszelkich robót budowlanych (art. 3 pkt 7) a nie tylko polegających na "budowie" (art. 3 pkt 6), czyli na "wzniesieniu" obiektu budowlanego. Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby równoznaczne z rozszerzeniem obowiązków inwestora w zakresie uzyskiwania pozwolenia przed przystąpieniem do użytkowania obiektów budowlanych, co przy ustanowionej w art. 54 Prawa budowlanego zasadzie (zawiadomienie o zakończeniu budowy), oznaczałoby zastosowanie wykładni rozszerzającej dla wyjątku (pozwolenie na użytkownie). Niezależnie od naruszenia prawa materialnego, które skutkuje zasadnością skargi zauważyć należy, że w decyzji Starosty Powiatu C. nr ... z dnia 16 października 2009 r. znak: ..., zezwalającej na przebudowę elementów konstrukcyjnych, witryn okiennych i drzwiowych, ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń, w części rozstrzygnięcia dotyczącej "warunków prowadzenia budowy" wskazano, że do użytkowania można przystąpić w terminie 21 dni od dnia doręczenia do właściwego powiatowego inspektora nadzoru budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Decyzja ta wydana została w okresie obowiązywanie przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego brzmieniu wyżej podanym i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.) decyzje, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc decyzje ostateczne, mogą być wzruszane tylko w przypadkach i trybie określonym w K.p.a. lub ustawach szczególnych. Trwałość decyzji polega więc na ograniczeniu możliwości ich wzruszania, nie jest zatem równoznaczna z jej niezmienialnością. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Wobec tego, dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja organu administracji publicznej wydana w danej sprawie, dopóty organ prowadzący postępowanie w tym samym przedmiocie zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. Nie czyniąc w tym miejscu rozważań, czy postępowanie związane z przystąpieniem do użytkowania prowadzone przez organy nadzoru budowlanego jest postępowaniem "w tej samej sprawie" (na pewne nie "w tym samym przedmiocie") to wydaje się jednak, że lakoniczne skwitowanie o informacyjnym, nie mającym wiążącego charakteru rozstrzygnięciu decyzji Starosty w części dotyczącej zawiadomienia o zakończeniu budowy, ze skutkiem wniesienia sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia, narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 K.p.a. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego ma oparcie w przepisach art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a.