II OSK 1075/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 934/14 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 grudnia 2014 r. oddalił skargę J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z [...] stycznia 2013 r. nakazującej wykonanie rozbiórki części budynku. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją Starosty C. z [...] października 2006 r. J. K. uzyskał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne na działce o nr ew. [...] w miejscowości S., gmina C. W wyniku postępowania nieważnościowego decyzją z [...] stycznia 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził częściową nieważność decyzji Starosty w zakresie dotyczącym okapu od strony działki nr [...]. Skarga na powyższą decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 569/10. W powyższych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z [...] kwietnia 2010 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakazał likwidację okapu w terminie do 30 października 2010 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2010 r. Rozstrzygnięcia organów zostały poddane kontroli sądowoadministracyjnej: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 586/10, oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 715/11 oddalił skargę kasacyjną J. K. od wyroku WSA w Lublinie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z [...] stycznia 2013 r. nakazał J. K. wykonanie rozbiórki okapu budynku mieszkalnego. Decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7, art. 83 ustawy - Prawo budowlane. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z [...] stycznia 2013 r. wystąpił J. K. przedkładając opinię techniczną, z której wynika, że likwidacja okapu w zasadniczy sposób naruszy konstrukcję więźby dachowej co oznacza, iż nie ma technicznych możliwości likwidacji okapu bez konieczności przebudowania całej więźby dachowej budynku. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2014 r., na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Organ podkreślił, że decyzja z [...] stycznia 2013 r. została wydana ze względu na niewywiązanie się inwestora z obowiązku nałożonego decyzją z [...] kwietnia 2010 r. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w części obejmującej okap oznaczało, iż decyzja ta w części była obarczona stwierdzoną wadą od początku, z czego wynikała konieczność nałożenia obowiązku likwidacji okapu. Powołując się na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2012 r., organ podkreślił, że na skutek stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w części obejmującej okap od strony działki o nr [...], inwestor pozbawiony został rozstrzygnięcia uprawniającego do wykonania spornego okapu. Sytuacja ta dawała podstawę do podjęcia działań naprawczych, z mocy art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, w tym do wydania decyzji przewidzianej przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ wskazał też, że nie zachodzą pozostałe przesłanki wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., decyzja została wydana przez właściwy organ w sprawie (pkt 1), w razie jej wykonania nie wywoływałaby czynu zagrożonego karą (pkt 6), ani nie zawiera wady, powodującej jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku rozpoznania odwołania J. K., decyzją z [...] marca 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja z [...] stycznia 2013 r. została wydana wobec niewywiązania się inwestora z nałożonego obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Podkreślił, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczone prowadzenie nowych dowodów. Nie zgodził się z zarzutem niewykonalności decyzji wskazując, że o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, jak również negatywne stanowiska ich adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Skargę na opisaną wyżej decyzję złożył J. K. Podniósł szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania wnosząc o jej uchylenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 grudnia 2014 r. oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd uwzględniając przede wszystkim charakter postępowania prowadzonego w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a., podkreślił, że Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie tylko nie miał obowiązku, ale wręcz nie miał prawa dokonywania ustaleń czy rozbiórka okapu jest możliwa skoro decyzja o nakazie rozbiórki była konsekwencją niewykonania nakazanych w postępowaniu naprawczym wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w zakresie obejmującym właśnie likwidację okapu. Decyzja ta została skontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym zarzut wadliwości orzekania o likwidacji okapu był już podnoszony. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. wyraźnie wskazał, że wykonane roboty budowlane w części dotyczącej usytuowania okapu od granicy działki sąsiedniej wymagają zastosowania trybu naprawczego, przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane bowiem usytuowanie budynku, którego okap jest w odległości 70 cm od sąsiedniej działki jest sprzeczne z prawem. W ocenie Sądu, argumenty podnoszone przez stronę w postępowaniu nieważnościowym w rzeczywistości zmierzają do podważenia ocen dokonanych przez sądy administracyjne przy kontroli rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w części dotyczącej okapu oraz rozstrzygnięć organów wydanych w postępowaniu naprawczym. Odnosząc się do stanowiska skarżącego, że w sprawie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd wskazał, że brak jest tożsamości sprawy zakończonej wydanymi w odniesieniu do tego obiektu decyzjami. Decyzja z [...] kwietnia 2010 r. o doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem poprzez likwidacje okapu i decyzja z [...] stycznia 2013 r. nakazująca rozbiórkę okapu nie rozstrzygają tożsamej sprawy. Obowiązek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę wynika z art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, który nakazuje organowi skontrolowanie wykonania nakazanego obowiązku, a w przypadku jego niewykonania – m. in. rozbiórkę obiektu (w przedmiotowej sprawie okapu). Nadto, jak wskazał Sąd, decyzja o nakazie rozbiórki okapu nie jest decyzją, której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą. Wskazując zatem wyraźnie, że decyzja z [...] stycznia 2013 r. jest konsekwencją niewykonania nałożonego obowiązku, Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem w przedmiotowej sprawie brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku J. K., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez brak zastosowania tego przepisu oraz pominięcie w ustaleniach faktycznych dokonanych przez Sąd informacji, że obowiązku nałożonego decyzją z [...] stycznia 2013 r. dotyczyła tożsama w zakresie nałożonego na stronę obowiązku decyzja z [...] kwietnia 2010 r. 2) art. 135 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania tego przepisu oraz zaniechania stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z [...] kwietnia 2010 r. oraz decyzji Lubelskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z [...] lipca 2010 r. 3) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania tego przepisu oraz: - oddalenie skargi pomimo, że zaskarżona decyzja naruszała art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż dotyczyła przedmiotu rozstrzygniętego decyzjami wymienionymi w pkt I.1; - zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji powołanych w pkt I.2, pomimo ich wydania z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz z uwagi na ich niewykonalność (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.); II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ich wadliwą wykładnię i błędne przyjęcie, że mogą być one podstawą nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego w sytuacji, gdy został on wzniesiony na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, którego legalność wzruszono po zakończeniu robót budowlanych, a ponadto gdy wykonanie rozbiórki części obiektu wymaga zmiany zezwolenia na budowę pozostałej części obiektu, która została wzniesiona legalnie. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odmawiając zasadności zarzutowi naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. należy podkreślić, że w tym zakresie argumentacja skargi kasacyjnej zmierza do wykazania, iż Sąd pominął istotny dla sprawy element tożsamości przedmiotowej i podmiotowej dla rozstrzygnięć objętych decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z [...] stycznia 2013 r. i [...] kwietnia 2010 r., co dawało podstawę do stwierdzenia nieważności późniejszej decyzji na zasadzie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W swych wywodach autor skargi kasacyjnej pomija jednakże istotną dla wydania decyzji o nałożeniu obowiązków sekwencję czynności, jakie w omawianym trybie są podejmowane. Należy zatem podkreślić, że w procedurze naprawczej regulowanej przepisem art. 51 Prawa budowlanego, przesłanką do wydania nakazu rozbiórki obiektu lub jego części (art. 51 ust. 3 pkt 2) jest stwierdzenie niewykonania obowiązku nałożonego decyzją wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. I tak, w rozpoznawanej sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z [...] stycznia 2013 r. została poprzedzona decyzją tego organu z [...] kwietnia 2010 r. o nałożeniu na inwestora obowiązku likwidacji okapu budynku mieszkalnego w terminie do dnia [...] października 2010 r. Decyzja ta, po stwierdzeniu jej prawidłowości przez organ odwoławczy, była przedmiotem kontroli sądowej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 lipca 2012 r. oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 16 grudnia 2010 r. oddalającego skargę J. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z [...] lipca 2010 r. Zgodność z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia zaktualizowała leżący po stronie organu obowiązek sprawdzenia, czy inwestor dokonał określonych czynności celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Stwierdzenie, że inwestor obowiązku tego nie wykonał prowadziło następnie, stosownie do art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, do konieczności wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Treść cytowanego art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest jednoznaczna i stanowi o konsekwencjach niewykonania uprzednio nałożonego obowiązku. Z tego względu oparcie na tym przepisie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z [...] stycznia 2013 r. nakazującej wykonanie rozbiórki okapu budynku, znajdowało swoje uzasadnienie. Można zatem w tym zakresie mówić jedynie o pozornej tożsamości nałożonego obowiązku sprowadzającej się do językowego znaczenia pojęć. Aspekt procesowy wyklucza jednak w tym zakresie stwierdzenie, że doszło do ponownego rozpoznania tej samej sprawy. Brak jest zatem możliwości uznania, że wyrok Sądu I instancji w tym zakresie narusza art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie sposób również przyjąć za skargą kasacyjną, że doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a. W tym zakresie należy zauważyć, że wskazywana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z [...] kwietnia 2010 r. była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Związanie wydanymi w tej sprawie wyrokami oznacza brak możliwości poddania tej decyzji ponownej kontroli, w tym dokonania odmiennej oceny. Uznając za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należy przede wszystkim wskazać, że wobec braku tożsamości rozpoznawanej sprawy ze sprawą, w której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r., nie zachodziła przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. uzasadniająca stwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji. W tym zatem zakresie przedstawione argumenty należało uznać za pozbawione słuszności. Argumentacja nakierowana zaś na nieważność decyzji z uwagi na jej niewykonalność (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) nie zdołała podważyć przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska o prawidłowości zaskarżonej decyzji. Kwestia kosztów i rozmiaru robót budowlanych, z jakimi wiązać się będą prace budowlane wynikające z realizacji nałożonego obowiązku, nie stanowi o niewykonalności decyzji. Należy zauważyć, co potwierdza przedłożona przez skarżącego opinia techniczna, że istnieją rozwiązania umożliwiające dokonanie rozbiórki okapu. Przeszkoda zaś w postaci znacznych kosztów, jakie zobowiązany będzie ponieść inwestor nie może być rozważana w kontekście niewykonalności decyzji, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Brak jest również uzasadnienia dla postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jaki powiązano z zaniechaniem stwierdzenia nieważności decyzji Lubelskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z [...] lipca 2010 r. z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie sposób przyznać racji argumentom, że do rażącego naruszenia prawa doszło na skutek takiego władczego działania organu, które zmierza do usunięcia wadliwości decyzji przez przymuszanie strony do wykonywania czynności sprzecznych z uprawnieniami wynikającymi z ostatecznych decyzji administracyjnych. Należy podkreślić, że pierwotnie uzyskane przez stronę uprawnienie zostało zmodyfikowane w wyniku przeprowadzenia postępowania nieważnościowego, którego zgodność z prawem potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 1 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 569/10 oddalającym skargę J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w części obejmującej okap budynku. Konsekwencją zaś powyższego było, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, skierowanie do strony nakazu rozbiórki tej części obiektu, a w sytuacji niewykonania tego obowiązku - zastosowanie 51 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Wydawanie rozstrzygnięć w oparciu o powołane przepisy, stanowiących nakaz odpowiedniego zachowania, tudzież podjęcia odpowiednich działań godzących w interes strony, nie może być postrzegane jako rażące naruszenie prawa. Z tych względów nieusprawiedliwionymi pozostały zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Końcowo, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, stwierdzić należy, że nie zasługują na aprobatę argumenty o błędnej wykładni tych przepisów dokonanej przez Sąd I instancji. Przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej motywy prowadzą do nieznajdującego oparcia w obowiązujących przepisach stwierdzenia, że postępowanie naprawcze może być prowadzone jedynie wówczas, gdy nałożone na inwestora działania nie będą sprzeczne z nabytymi przez niego uprawnieniami. Należy podkreślić, że procedura naprawcza, jaka uregulowana została w art. 51 Prawa budowlanego, znajduje zastosowanie m.in. w sytuacjach, w których doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego, niezależnie od przysługujących stronie pierwotnych uprawnień. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w części obejmującej element obiektu skutkowało koniecznością zastosowania najmniej dotkliwych dla inwestora środków służących dostosowaniu parametrów obiektu do stanu zgodnego z prawem. Niemniej nie pozbawiało organu kompetencji do wydania końcowo decyzji w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając brak usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.