VI SA/Wa 208/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2014 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie interpretacji przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia daniny publicznej zgodnie z art. 185 ustawy Prawo telekomunikacyjne oddala skargę I. Stan sprawy przedstawia się następująco: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (nazywany dalej: "Prezesem UKE") decyzją dnia z [...] listopada 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 104 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm., nazywanej dalej: "u.s.d.g.") i art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (nazywanej dalej: "P.t."), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy spółki R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (nazywanej dalej: "skarżącą", "Spółką") utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] dotyczącą interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: 1. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. skarżąca złożyła do Prezesa UKE wniosek o wydanie interpretacji w zakresie podstawy uiszczania opłat telekomunikacyjnych, o których mowa w art 185 P.t. W uzasadnieniu podała, że prowadzi działalność nadawczą w zakresie radiofonii, w ramach której występuje o decyzje rezerwacji częstotliwości, a następnie, aby w ramach dysponowania częstotliwością użytkować konkretne stacje nadawcze, występuje o decyzje o pozwoleniu radiowym. Zgodnie z P.t. opłaty za częstotliwość w zakresie radiofonii ustalane są albo w decyzji o rezerwacji częstotliwości albo w decyzji o pozwoleniu radiowym w oparciu o warunki techniczne wykorzystania częstotliwości określone zarówno w jednej, jak i drugiej decyzji. Wobec powyższego, zdaniem Spółki, opłata powinna być taka sama, niezależnie od rodzaju decyzji, na podstawie której została ustalona. Opłaty te mogą się różnić przy zmianie lokalizacji stacji nadawczych, dokonywane przez radio, w celu np. przetestowania nowej lokalizacji. Strona zainteresowana musi wystąpić o tymczasowe pozwolenie radiowe w związku ze zmianą lokalizacji stacji nadawczej, za wydanie którego Prezes UKE pobiera opłatę wyższą. Opłaty naliczane są decyzją , z której wynika wyższa opłata. Zdaniem Spółki, taka praktyka jest bezpodstawna. Wymaga rozstrzygnięcia w postaci określenia decyzji, która winna stanowić podstawę naliczenia opłaty, o której mowa w art. 185 P.t. W ocenie skarżącej, z art. 185 ust. 1 i ust. 3 P.t. wynika, że opłatę wynikającą z decyzji o tymczasowym pozwoleniu radiowym powinno się ustalać i uiszczać jedynie wtedy, gdy nie ma odpowiedniej decyzji o rezerwacji częstotliwości. Przeniesienie stacji nadawczej dokonywane jest w ramach decyzji administracyjnych o rezerwacji częstotliwości. Stanowi ono faktyczną zmianę jednego z elementów tej decyzji. Wydanie decyzji o tymczasowym pozwoleniu nie może powodować zmiany opłaty, tym bardziej, że decyzje te wydawane są tymczasowo (co do zasady na okres do 6 miesięcy) i po krótkim czasie może dojść do ponownego wykorzystania pierwotnej lokalizacji stacji nadawczej. Uzależnienie wysokości opłat od tymczasowego pozwolenia wprowadziłoby niepewność, co do wysokości opłat. W podsumowaniu argumentów przedstawionych w uzasadnieniu wniosku o wydanie interpretacji przepisów prawa Spółka wskazała, że decyzja o rezerwacji częstotliwości, jako decyzja administracyjna w sposób ostateczny i kompletny reguluje wszystkie kwestie związane z dysponowaniem częstotliwością (także te finansowe), a co za tym idzie, późniejsza zmiana lokalizacji stacji, na którą udzielono zezwolenia w tymczasowym pozwoleniu radiowym, nie może zmienić wysokości opłaty. W ocenie Spółki, zmianę tę może wywołać dopiero nowa decyzja o rezerwacji częstotliwości. 2. Prezes UKE decyzją z dnia [...] maja 2013 r., na podstawie art. 10 ust. 1 i 5 u.s.d.g. oraz art. 206 ust. 1 P.t., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia z dnia [...] kwietnia 2013 r. udzielił interpretacji co zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej, stwierdzając, że: 1. uprawnieniem, z którym wiąże się obowiązek uiszczania opłaty rocznej za prawo do dysponowania częstotliwością, o której mowa w art. 185 ust. 1 P.t., jest rezerwacja częstotliwości, z zastrzeżeniem poniższych ust. 2 i ust. 3, 2. W przypadku, gdy podmiot nie posiada rezerwacji częstotliwości, ale uzyskał prawo do ich wykorzystywania w pozwoleniu radiowym, podstawą naliczenia wyżej wymienionej opłaty jest to pozwolenie radiowe, zgodnie z art. 185 ust. 3 P.t. 3. W przypadku, w którym podmiot posiada rezerwację określonych częstotliwości wraz z określonymi warunkami ich wykorzystania oraz pozwolenie radiowe dotyczące tych częstotliwości, ale określające inne niż rezerwacja tych częstotliwości warunki ich wykorzystywania, wówczas podmiot ten zobowiązany jest do: - uiszczenia opłaty rocznej za prawo do dysponowania częstotliwością na podstawie art. 185 ust. 1 P.t. z tytułu uzyskania prawa do dysponowania częstotliwości wynikającego z ww. rezerwacji częstotliwości, oraz jednocześnie do - uiszczenia opłaty rocznej za prawo do dysponowania częstotliwością na podstawie art. 185 ust. 3 P.t. z tytułu posiadania uprawnienia do wykorzystywania częstotliwości wynikającego z ww. pozwolenia radiowego. 3. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] maja 2013 r., zarzucając jej naruszenie art. 185 ust. 1 i 3 P.t. poprzez jego błędną interpretację prowadzącą do przyjęcia, że w przypadku, w którym podmiot posiada rezerwacje określonych częstotliwości wraz z określonymi warunkami ich wykorzystywania oraz pozwolenie radiowe dotyczące tych częstotliwości, ale określające inne niż rezerwacja tych częstotliwości warunki ich wykorzystywania, wówczas podmiot ten zobowiązany jest do: uiszczenia opłaty rocznej za prawo dysponowania częstotliwością na podstawie art. 185 ust. 1 P.t. z tytułu uzyskania prawa do dysponowania częstotliwością wynikającego z ww. rezerwacji częstotliwości, oraz jednocześnie do uiszczenia opłaty rocznej za prawo do dysponowania częstotliwością na podstawie art. 185 ust. 3 P.t. z tytułu posiadania uprawnienia do wykorzystywania częstotliwości wynikającego z ww. pozwolenia radiowego. Zdaniem skarżącej, jeżeli interpretacji językowa nie pozostawia wątpliwości, a nadto jest wsparta wykładnią celowościową, to żadne reguły interpretacyjne nie zezwalają na uzupełnianie przepisu o treści w nim niezawarte, co uczynił Prezes UKE, "wprowadzając" do treści art. 185 ust. 1 i 3 "warunki wykorzystywania częstotliwości" i to w taki sposób, że nakładają one na podmiot dodatkową daninę publiczną przy czym - jak wskazała Spółka - w tym wypadku stosowanie wykładni rozszerzającej jest wykluczone. Strona w swoim wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podkreśliła również, że "jeżeli warunki wykorzystywania częstotliwości nie stanowią elementu obligatoryjnego tej decyzji (a więc mogą być wydane decyzje, które ich nie zawierają), to w żadnym razie nie można ich wprowadzać do art. 185 P.t. jako elementu uzupełniającego zawartą tam normę prawną i to normę nakładającą na podmiot zobowiązanie publiczne o charakterze daninowym. Strona przywołała treść uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej art. 185 P.t. w zakresie sposobu obliczania maksymalnej wysokości opłaty za dysponowanie częstotliwościami, w którym projektodawca wskazywał, że wysokość opłaty za prawo do dysponowania częstotliwościami nie będzie zależała już od liczby wykorzystywanych stacji nadawczych oraz ich parametrów technicznych. Skarżąca uznała, że jeżeli według projektodawcy warunki wykorzystywania częstotliwości nie są kryterium zasługującym na uwzględnienie przy ustalaniu wysokości opłaty, to tym bardziej nie są elementem, który może decydować o jej wprowadzeniu. Skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem zawartym w decyzji, że jest to sytuacja, w której spółka posiada dwie niezależne decyzje administracyjne: rezerwację częstotliwości i (tymczasowe) pozwolenie radiowe z określonymi warunkami, które daje prawo wnioskodawcy do dysponowania częstotliwością w dwóch różnych lokalizacjach, czyli o różnych warunkach wykorzystania częstotliwości. 4. Prezes UKE, rozpatrując ponownie sprawę zakończoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r. uznał rozstrzygnięcie w nim zawarte za prawidłowe i w związku z tym utrzymał w mocy ww. decyzję, podtrzymując jednocześnie argumentację przedstawioną w jej uzasadnieniu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes UKE, odwołując się do art. 10 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.s.d.g., wskazał, że skarżąca była stroną postępowania, a rozpoznawany wniosek dotyczy jej indywidualnej sprawy, tj. wnoszonych przez nią opłat, których ponoszenie jest jej obowiązkiem wynikającym z mocy prawa w związku z wydanymi na rzecz skarżącej decyzjami Prezesa UKE. Następnie organ przesądził, że opłata, o której mowa w art. 185 P.t. jest daniną publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 ze. zm., nazywanej dalej: "u.f.p."). Prezes UKE stwierdził, że obowiązkowy charakter wnoszenia przedmiotowych opłat oraz to, że są one dochodem budżetu państwa, przesądził, że opłaty, o których mowa w art. 185 (w tym, w szczególności opłaty wskazane w art. 185 ust. 1 i ust. 3 P.t.) stanowią daninę publiczną. Ponieważ Prezes UKE jest organem odpowiedzialnym za pobieranie ww. opłat, jest również organem właściwym do udzielenia interpretacji, zaś skarżąca, jako podmiot zobowiązany do uiszczania na podstawie art. 185 ust. 1 P.t. rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością, mogła wystąpić do niego na podstawie art. 10 ust. 1 u.s.d.g. o wydanie pisemnej interpretacji, co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów art. 185 ust. 1 P.t., w szczególności mogła wystąpić z wnioskiem o wydanie pisemnej interpretacji przepisów prawa. Prezes UKE odnosząc się do twierdzeń skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, że przesłanką powstania obowiązku uiszczenia opłaty rocznej za prawo do wykorzystywania częstotliwości na podstawie art. 185 ust. 3 P.t. jest brak posiadania rezerwacji częstotliwości w stosunku do tych częstotliwości. Zauważył, że znajdujący się w tym przepisie zwrot: "Podmiot nieposiadający rezerwacji częstotliwości" dotyczy jedynie podmiotów, które nie dysponują konkretnymi częstotliwościami na podstawie rezerwacji częstotliwości, natomiast posiadają uprawnienie do ich wykorzystywania na podstawie pozwolenia radiowego. W opisanym powyżej przypadku za kluczowe uznał to, że podmiot posiada dwa uprawnienia do dysponowania i wykorzystywania częstotliwości na odmienne warunki wykorzystania częstotliwości. Posiadanie przez podmiot rezerwacji częstotliwości na odmienne warunki jej wykorzystania niż warunki określone na mocy pozwolenia radiowego prowadzi do naliczenia opłaty rocznej za prawo do dysponowania częstotliwością na podstawie art. 185 ust. 3 P.t. wobec tego podmiotu. W takim przypadku podmiot jest uprawniony do korzystania z częstotliwości na dwa różne sposoby, czyli z zgodnie z warunkami wykorzystania częstotliwości na mocy pozwolenia radiowego (z jednej strony) i zgodnie z warunkami wykorzystania częstotliwości na mocy rezerwacji częstotliwości (z drugiej strony). Prezes UKE wyjaśnił, że jest to związane z zasadą (dotyczącą m.in. rozpowszechniania analogowego sygnału radiofonicznego), że rezerwacja częstotliwości zawiera nie tylko określenie przyznanych częstotliwości, ale także określenie warunków ich wykorzystywania (art. 115 P.t.). Tym samym argumentacja Spółki nie mogła być zaakceptowana. Prezes UKE wskazał, że skarżąca wprawdzie słusznie zauważyła, że w rezerwacji częstotliwości, zgodnie z art. 115 ust. 2 P.t., można określić warunki wykorzystywania częstotliwości, jednakże w rezerwacjach wydawanych w celu rozpowszechniania analogowego sygnału radiofonicznego warunki wykorzystywania częstotliwości są zawsze określane. W ocenie organu, konsekwencją określenia w decyzji rezerwacyjnej warunków wykorzystania częstotliwości jest uzyskanie przez podmiot, któremu udzielono rezerwacji częstotliwości uprawnienia polegającego na prawie do dysponowania przyznaną częstotliwością zgodnie z warunkami ich wykorzystywania ustalonymi w tej decyzji. Inaczej mówiąc, podmiot posiadający rezerwację uzyskuje prawo do dysponowania częstotliwością na cele związane z uzyskiwaniem pozwoleń radiowych, lecz tylko, co do zasady, takich pozwoleń, których warunki odpowiadają warunkom wykorzystywania określonym w rezerwacji częstotliwości. Zatem uprawnienie do uzyskania pozwoleń radiowych na podstawie rezerwacji częstotliwości dotyczyć będzie jedynie takich pozwoleń radiowych, w których prawo do wykorzystywania częstotliwości dotyczyć będzie częstotliwości objętych rezerwacją częstotliwości, a warunki wykorzystywania częstotliwości określone zostały w sposób zgodny z tą rezerwacją. Natomiast w przypadku pozwolenia tymczasowego wnioskodawca może uzyskać pozwolenie radiowe na inne iż określone w rezerwacji warunki wykorzystania częstotliwości czyli: na inną lokalizację, inną moc promieniowaną czy polaryzację, inną wysokość zawieszenia anteny, czy też inny obszar wykorzystania częstotliwości. Wówczas takie pozwolenie nie jest związane z wydaną wcześniej rezerwacją częstotliwości. Odnosząc się do przywołanej przez skarżącą nowelizacji art. 185 P.t., Prezes UKE wskazał, że owa zmiana pozostaje bez wpływu na fakt, że skarżąca wraz z pozwoleniem tymczasowym uzyskuje prawo wykorzystywania częstotliwości na innych warunkach wykorzystania (tj. niejako obok rezerwacji częstotliwości), w tym np. na inny obszar jej wykorzystywania i zobowiązana jest do uiszczenia za to pozwolenie opłaty za prawo do wykorzystywania częstotliwości. Nadto organ dodał, że ustawodawca ustawą z dnia 16 listopada 2012 r. o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw zaproponował zmianę sposobu naliczania opłat, gdyż uznał, że to obszar wykorzystania częstotliwości oraz jego klasyfikacja jest najbardziej miarodajnym parametrem wyceny częstotliwości, a nie jak dotychczas moc promieniowana i wysokość zawieszenia anteny stacji nadawczej. Prezes UKE podał, że zdarzały się takie przypadki, że nadawca dysponujący urządzeniem radiowym, znajdującym się na wzniesieniu, mógł objąć zasięgiem nadawania znaczny obszar przy użyciu urządzenia radiowego o małej mocy. Zobowiązany był on wówczas do uiszczenia stosunkowo niewielkiej opłaty. Natomiast inny podmiot, posiadający urządzenie radiowe na terenie płaskim, w celu pokrycia równie dużego obszaru, zmuszony był do wykorzystania urządzenia radiowego o znacznie większej mocy, co wiązało się z naliczeniem znacznie wyższej opłaty niż w pierwszym z opisywanych przypadków. Prezes UKE nie zgodził się z twierdzeniami skarżącej, jakoby podmiot wnioskujący do organu o wydanie pozwolenia radiowego nie mógł uzyskać tymczasowego pozwolenia radiowego, jeżeli uprzednio nie uzyskał na tę samą częstotliwość decyzji rezerwacyjnej. Organ wskazał, że przepisy ustawy - Prawo telekomunikacyjne pozwalają na wydanie pozwolenia tymczasowego bez uprzedniego uzyskania przez podmiot decyzji rezerwacyjnej. Dodał przy tym, że wielokrotnie wydawał takie pozwolenia bez wcześniejszej decyzji rezerwacyjnej, ponieważ jeśli przeprowadzone przez niego analizy kompatybilnościowe wskazywały, że możliwe jest uruchomianie np. stacji radiofonicznej na warunkach wykorzystywania częstotliwości przedstawionych przez podmiot we wniosku o wydanie takiego pozwolenia tymczasowego, a podmiot wnioskujący posiada koncesję na rozpowszechnianie programu radiofonicznego wydaną przez Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na obszarze planowanego wykorzystania częstotliwości, to był on uprawniony do uzyskania od tymczasowego pozwolenia radiowego. Prezes UKE wskazał na możliwość zrezygnowania z decyzji rezerwacyjnej w części dotyczącej częstotliwości objętej pozwoleniem tymczasowym i rozpowszechniania programu radiowego w oparciu o pozwolenie radiowe. Pozwolenie tymczasowe nie wygasa bowiem, wraz z rezerwacją (zgodnie z art. 147 ust. 5 P.t.) tak jak pozostałe pozwolenia radiowe, gdyż pozwolenie tymczasowe nie jest wydawane w oparciu o rezerwację częstotliwości. Prezes UKE zwrócił jednocześnie uwagę, że w pozwoleniach tymczasowych (w przeciwieństwie do "zwykłych" pozwoleń radiowych) brak jest odesłania do rezerwacji częstotliwości oraz że tylko pozwolenia radiowe, w których zostały przewidziane te same warunki wykorzystania częstotliwości, które zostały wskazane uprzednio w decyzji rezerwacyjnej oraz w których znajduje się wyraźne odwołanie do decyzji o rezerwacji częstotliwości, wygasają w przypadku wygaśnięcia rezerwacji częstotliwości. W tej sytuacji, zdaniem Prezesa UKE, uzyskanie przez podmiot pozwolenia tymczasowego, określającego warunki wykorzystywania częstotliwości, które są niezależne od warunków wykorzystywania częstotliwości określonych w posiadanej przez ten podmiot rezerwacji częstotliwości, jest osobną i odrębną podstawą do wykorzystywania częstotliwości i jednocześnie powoduje konieczność uiszczenia odrębnej opłaty. W ocenie Prezesa UKE, jeżeli pozwolenie tymczasowe i rezerwacja częstotliwości dotyczą wprawdzie tych samych częstotliwości, lecz różnią się co do warunków ich wykorzystania, tj. np. różnią się co do lokalizacji, obszaru wykorzystania częstotliwości, mocy promieniowanej, czy polaryzacji, to podmiot z nich upoważniony zobowiązany jest do uiszczenia dwóch opłat, obliczonych zgodnie ze stosownymi przepisami wykonawczymi do ustawy - Prawo telekomunikacyjne. Prezes UKE odniósł się również do stanowiska skarżącej zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym strona zauważyła, że uzyskanie pozwolenia radiowego nie kreuje dla niej nowego prawa, ani nie daje jej dodatkowej możliwości wykorzystania posiadanej częstotliwości. Wynika to z faktu działania praw fizyki, które powodują, że ta sama częstotliwość, na tym samym obszarze, może być wykorzystywane wyłącznie w jeden sposób ze sposobów albo wynikający z decyzji rezerwacyjnej, albo z pozwolenia radiowego. W odpowiedzi na powyższe, organ wyjaśnił, że w okresie obowiązywania dwóch decyzji administracyjnych, skarżąca ma jednocześnie prawo do dysponowania na podstawie rezerwacji częstotliwości oraz prawo do wykorzystywania na podstawie tymczasowego pozwolenia radiowego, częstotliwością w dwóch różnych lokalizacjach, a tym samym na różnych warunkach wykorzystania częstotliwości. Odnosząc się do przywołanego przez skarżącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapadłego w sprawie o sygn. akt II SA 3200/01, Prezes UKE podtrzymał stanowisko, że w szczególnych przypadkach, tj. gdy podmiot posiada prawo do dysponowania częstotliwością, a w rezerwacji przyznającej to prawo określone zostały warunki wykorzystywania częstotliwości i jednocześnie podmiot ten uprawniony jest do wykorzystywania tych samych częstotliwości na podstawie tymczasowego pozwolenia radiowego, jednakże na odmiennych warunkach ich wykorzystywania, podmiot ten, w obowiązującym na dzień wydania tej decyzji stanie prawnym, zobowiązany będzie do uiszczenia zarówno opłaty rocznej za prawo do dysponowania częstotliwością, na podstawie art. 185 ust. 1 P.t. za prawo związane z uzyskaniem takiej rezerwacji, jak i zobowiązany będzie do uiszczenia opłaty rocznej za prawo do dysponowania częstotliwością na podstawie art. 185 ust. 3 P.t. w związku z wykorzystywaniem pozwolenia radiowego. 5. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa UKE z dnia [...] listopada 2013 r., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 185 ust. 1 i 3 P.t. poprzez jego błędną interpretację w związku z przyjęciem, że w przypadku, w którym podmiot posiada rezerwację określonych częstotliwości wraz z określonymi warunkami ich wykorzystywania oraz pozwolenie radiowe dotyczące tych częstotliwości, ale określające inne niż rezerwacja tych częstotliwości warunki ich wykorzystania, wówczas podmiot ten zobowiązany jest do: - uiszczenia opłaty rocznej za prawo dysponowania częstotliwością na podstawie art. 185 ust. 1 P.t. z tytułu uzyskania prawa do dysponowania częstotliwością wynikającego z ww. rezerwacji częstotliwości, oraz jednocześnie do - uiszczenia opłaty rocznej za prawo do dysponowania częstotliwością na podstawie art. 185 ust. 3 P.t. z tytułu posiadania uprawnienia do wykorzystywania częstotliwości wynikającego z ww. pozwolenia radiowego. W uzasadnieniu skargi Spółka podkreśliła, że art. 185 P.t. nie nawiązuje do warunków wykorzystywania częstotliwości, lecz do faktu dysponowania tą częstotliwością, albowiem warunki korzystania z częstotliwości nie konstytuują obowiązku uiszczenia opłaty. Obowiązek ten wynika nie ze sposobu korzystania z częstotliwości, ale z samego faktu uzyskania prawa do zagospodarowania zasobu rzadkiego. To nie liczba sposobów korzystania z częstotliwości jest ograniczona, lecz liczba dostępnych częstotliwości. Obowiązek uiszczenia opłaty wiąże się więc wyłącznie z faktem wejścia w posiadanie dobra rzadkiego w postaci częstotliwości. Warunki na jakich ta częstotliwości jest wykorzystywana (i to też nie wszystkie) mogą wpływać wyłącznie na wysokość należnej opłaty, ale nie mogą kreować takiego obowiązku. Na wysokość opłaty wpływają także takie czynniki, które nie wynikają ani z decyzji o rezerwacji częstotliwości, ani z pozwolenia radiowego. Z przyjętą interpretacją celowością koreluje art. 185 ust. 3 P.t. Interpretacja językowa tego zapisu nie pozostawia żadnych wątpliwości, że podmiot, który uzyskał prawo do wykorzystywania częstotliwości w pozwoleniu, uiszcza roczną opłatę wyłącznie wówczas, gdy nie posiada rezerwacji częstotliwości. Podmiot, który posiada rezerwację częstotliwości, uiszcza opłatę z tego właśnie tytułu. Nie może być dwukrotnie obciążony opłatą za korzystanie z tego samego dobra rzadkiego. Skarżąca podkreśliła, że interpretacja językowa nie pozostawia wątpliwości, a nadto jest wsparta wykładnią celowościową, tym samym żadne reguły interpretacyjne nie zezwalają na uzupełnianie przepisu o treści w nim niezawarte, co uczynił Prezes UKE, "wprowadzając" do treści art. 185 ust. 1 i 3 P.t. "warunki wykorzystywania częstotliwości" i to w taki sposób, że nakładają one na podmiot dodatkową daninę publiczną. W ocenie Spółki, "warunków wykorzystywania częstotliwości" nie można wprowadzić do art. 185 ust. 1 i 3 P.t. poprzez art. 115 P.t., gdyż, wbrew twierdzeniom Prezesa UKE zawartym w uzasadnieniu decyzji, nie jest zasadą wynikającą z art 115 P.t., że decyzja o rezerwacji częstotliwości zawiera także warunki ich wykorzystania. Zgodnie z art. 115 ust. 2 P.t. warunki wykorzystywania częstotliwości, o których mowa i w art. 146 tej ustawy, w decyzji rezerwacyjnej można określić, co oznacza, że nie stanowią one jej elementu obligatoryjnego. Co więcej, zaproponowana przez Prezesa UKE interpretacja prowadzi do wniosku, że skoro zmiana w zakresie niektórych fakultatywnych elementów zawartych w decyzji prowadzi do powstania nowego obowiązku zapłaty daniny, to tym bardziej prowadzi do tego zmiana elementów obligatoryjnych, takich jak termin, w jakim podmiot jest uprawniony do rozpoczęcia wykorzystywania częstotliwości, a ten zawsze będzie inny w decyzji rezerwacyjnej i pozwoleniu radiowym (które ma charakter czasowy i wydawane jest zazwyczaj na okres sześciu miesięcy). Ponieważ przyznana nadawcy częstotliwość jest wykorzystywana w celu rozpowszechniania programu radiowego, to podstawowym dokumentem jest tu decyzja koncesyjna wydawana przez Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, w uzgodnieniu z Prezesem UKE z uwagi na to, że zawiera w sobie także podstawowe zapisy dotyczące "technicznej strony" wykorzystywania częstotliwości. Powyższe zapisy są następnie dookreślane w decyzji rezerwacyjnej wydawanej przez organ. Ostatnią decyzją (aktem administracyjnym) wymaganą do korzystania z częstotliwości jest pozwolenie radiowe (tymczasowe lub stałe), które precyzuje warunki techniczne korzystania z częstotliwości, w tym z uwzględnieniem stosowanych w tym celu przez nadawcę urządzeń i miejsca ich instalacji. Tak więc w modelowym, ustawowym ujęciu dla korzystania z częstotliwości wymagane jest posiadanie co najmniej trzech aktów administracyjnych, które nie są od siebie niezależne lecz doprecyzowują sposób korzystania z tej samej częstotliwości. Nie tworzą więc w tym zakresie jakiś odrębnych uprawnień dla nadawcy. Zdaniem skarżącej, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ przypisuje szczególna rolę pozwoleniu radiowemu, jako temu aktowi, który tworzy dla nadawcy określony zakres uprawnień w stosunku do częstotliwości. Tym czasem model ustawowy jest w tym zakresie odmienny. Podstawowym aktem przyznającym nadawcy prawo do wykorzystywania częstotliwości jest decyzja koncesyjna, która zawiera też wszystkie podstawowe i nieprzekraczalne parametry tego wykorzystywania. Drugim, w pewnym sensie równorzędnym, aktem administracyjnym jest decyzja rezerwacyjna. Pozwolenie radiowe jest ostatnim aktem administracyjnym, który nie tworzy jednak po stronie nadawcy żadnych szczególnych praw do częstotliwości lecz jedynie precyzuje warunki techniczne na jakich nadawca z częstotliwości korzysta (uwzględniając bieżącą sytuację, wykorzystywane urządzenia, warunki terenowe, itp.) Tym samym pozwolenie radiowe, a w szczególności to tymczasowe, ma niejako charakter wtórny do dwóch wcześniejszych decyzji i nie tworzy nowych uprawnień, lecz pozwala na wprowadzanie bieżących korekt, stosownie do występujących w trakcie nadawania zmian i zachodzących zdarzeń, w tym zdarzeń losowych. Oznacza to, wbrew twierdzeniom Prezesa UKE, że uzyskanie pozwolenia radiowego nie kreuje dla skarżącej dodatkowej możliwości wykorzystania posiadanej częstotliwości. Wynika to także z faktu działania praw fizyki, które powodują, że ta sama częstotliwość, na tym samym obszarze może być wykorzystywane wyłącznie w jeden sposób (albo wynikający z decyzji rezerwacyjnej, albo z pozwolenia radiowego). Skarżąca podniosła, że zastosowana przez Prezesa UKE wykładnia przepisu stoi w oczywistej sprzeczności z zawartą w uzasadnieniu do ustawy unijną zasadą neutralności technologicznej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie zasady zaufania do państwa i prawa. Podniosła, że w przedmiotowej sprawie stan prawny nie uległ zmianie od wielu lat i Prezes UKE przez cały czas stosował art. 185 P.t. zgodnie z zasadą jedna częstotliwość, jedna opłata, tj. zgodnie z wykładnią przedstawioną przez skarżącą w skardze. Radykalna zmiana nastąpiła dopiero przy wydaniu skarżonej decyzji zawierającej kwestionowaną interpretację. W tym stanie rzeczy, w ocenie skarżącej, zachodzą okoliczności opisane w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapadłym w sprawie o sygn. akt II SA 3200/01. 6. Prezes UKE w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. 7. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. skarżąca odniosła się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę. Potwierdziła zasadność zarzutów podniesionych w skardze. II Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). 2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3. Specyfiką rozpatrywanej sprawy jest iż związana jest ona z regulacją art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którą: "Przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji." Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu "Wniosek o wydanie interpretacji może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych, natomiast zgodnie z ust. 3 "Przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji jest obowiązany przedstawić stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie." Kolejny, 4 ust. art. 10 ustawy określa zawartość wniosku o wydanie interpretacji, a w ust. 5 stwierdza się, że "Udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie. Interpretacja zawiera wskazanie prawidłowego stanowiska w sprawie wraz z uzasadnieniem prawnym oraz pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia." Z treści powołanych przepisów wynika, że wniosek o wydanie pisemnej interpretacji w indywidualnej sprawie może dotyczyć jedynie sytuacji związanej ze stosowaniem przepisów prawa o daninach publicznych. W niniejszej sprawie powyższa okoliczność zachodzi bowiem opłaty telekomunikacyjne objęte wnioskiem o interpretację skarżącej stanowią niewątpliwie takie należności. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. 4. Istota sporu pomiędzy stronami niniejszego postępowania dotyczyła możliwości uzyskania przez skarżącą Spółkę na podstawie art. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. nr 220 poz. 1447) pisemnej interpretacji Prezesa UKE w zakresie obowiązku uiszczania opłat telekomunikacyjnych. Skarżąca we wniosku wskazywała, że w praktyce pojawiają się sytuacje, w których opłaty te różnią się wysokością. Natomiast w skardze do Sądu skarżąca zarzuciła, że interpretacja dokonana przez organ polegająca na konieczności uiszczania opłat telekomunikacyjnych za tę samą częstotliwość dwukrotnie, a mianowicie na podstawie decyzji rezerwacyjnej oraz pozwolenia tymczasowego jest błędna m.in. z powodu naruszenia zasady zaufania do państwa i prawa. 5. Opowiadając na pytanie skarżącej zawarte we wniosku o wydanie interpretacji Prezes UKE wyjaśnił, że możliwa jest sytuacja, w której wobec jednego podmiotu ustalane są opłaty w zależności od tego czy określone w przyznanej rezerwacji warunki wykorzystania częstotliwości takie jak np.; lokalizacja, moc promieniowana, wysokość zawieszenia anteny, czy też inny obszar wykorzystania częstotliwości są takie same czy też nie. W opinii organu w przypadku, w którym podmiot posiada rezerwację określonych częstotliwości wraz z określonymi warunkami ich wykorzystania oraz pozwolenie radiowe dotyczące tych częstotliwości, ale określające inne niż rezerwacja tych częstotliwości warunki ich wykorzystywania, wówczas podmiot ten zobowiązany jest do: • uiszczenia opłaty rocznej za prawo do dysponowania częstotliwością na podstawie art. 185 ust. 1 p.t. z tytułu uzyskania prawa do dysponowania częstotliwości wynikającego z ww. rezerwacji częstotliwości, oraz jednocześnie do • uiszczenia opłaty rocznej za prawo do dysponowania częstotliwością na podstawie art. 185 ust. 3 p.t. z tytułu posiadania uprawnienia do wykorzystywania częstotliwości wynikającego z ww. pozwolenia radiowego. Ustawa p.t. w art. 185 ust. 1 stanowi, że podmiot, który uzyskał prawo do dysponowania częstotliwością w rezerwacji częstotliwości, uiszcza roczne opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością. W myśl art. 185 ust. 3 p.t. podmiot nieposiadający rezerwacji częstotliwości, który uzyskał prawo do wykorzystywania częstotliwości w pozwoleniu, uiszcza roczną opłatę, o której mowa w ust. 1. 6. W związku z literalnym brzmieniem cytowanych przepisów należy podzielić co do zasady interpretację przepisów ustawy p.t. dokonaną przez Prezesa UKE w zaskarżonej decyzji. Słuszne jest stanowisko organu, że podmiot posiadający rezerwację uzyskuje prawo do dysponowania częstotliwością na cele związane z uzyskiwaniem pozwoleń radiowych, lecz tylko takich pozwoleń, których warunki odpowiadają warunkom wykorzystywania określonym w rezerwacji częstotliwości i wówczas podstawą naliczenia opłaty jest pozwolenie radiowe zgodnie z przepisem art. 185 ust. 3 p.t. W wypadku pozwolenia tymczasowego wnioskodawca może uzyskać pozwolenie radiowe na inne niż określone w rezerwacji warunki wykorzystania częstotliwości czyli: na inną lokalizację, inną moc promieniowaną, inną wysokość zawieszenia anteny, czy też inny obszar wykorzystania częstotliwości i wówczas zaistnienie takiego stanu faktycznego powoduje konieczność uiszczenia opłaty rocznej za prawo do dysponowania częstotliwością na podstawie art. 185 ust. 1 p.t. z tytułu uzyskania prawa do dysponowania częstotliwości wynikającego z ww. rezerwacji częstotliwości oraz jednocześnie uiszczenia opłaty rocznej za prawo do dysponowania częstotliwością na podstawie art. 185 ust. 3 p.t. z tytułu posiadania uprawnienia do wykorzystywania częstotliwości wynikającego z ww. pozwolenia radiowego. W ocenie Sądu nie ma racji Skarżąca podnosząc w skardze, że interpretacja językowa zapisu art. 185 ust. 3 p.t. nie pozostawia wątpliwości, że podmiot, który uzyskał prawo do wykorzystywania częstotliwości w pozwoleniu, uiszcza opłatę roczną wyłącznie wówczas, gdy nie posiada rezerwacji częstotliwości. Nie może być więc dwukrotnie obciążony opłatą za korzystanie z tego samego dobra. W opinii Sądu trafne jest stanowisko organu wynikające z brzmienia przepisu art. 185 ust. 3 p.t. z którego a contrario wynika, że skoro pozwolenie radiowe różni się od rezerwacji częstotliwości, gdyż inne są określone w nim warunki wykorzystania częstotliwości np. inna lokalizacja, inna moc promieniowana, polaryzacja, wysokość zawieszenia i charakterystykę promieniowania anteny nadawczej oraz rodzaj sygnału i parametry techniczne jego nadawania, nie można przyjąć że nie istnieje obowiązek ponoszenia opłaty. Przeciwnie taki obowiązek istnieje i wynika z normy określonej w art. 185 ust. 3 p.t., gdy ziszcza się sytuacja w której inne są warunki techniczne określone w pozwoleniu, a inne określone w rezerwacji. De facto powoduje to, że podmiot nie ma rezerwacji częstotliwości na określone w pozwoleniu warunki dysponowania częstotliwością. Nie są więc to dobra tożsame, jak niesłusznie podnosi skarżąca. Skoro dobra te różnią się specyfiką warunków technicznych, a opłatę ponosi się, ze prawdo dysponowania częstotliwością, to interpretacja organu o obowiązku ponoszenia w takim przypadku opłaty była trafna. Z art. 145 i 146 p.t. wynika bowiem m.in. warunki techniczne i specyfikę uzyskania rezerwacji częstotliwości mogą być inne niż w pozwoleniu. 7. W ocenie Sądu stanowisko organu znajduje poparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 1536/10. W wyroku tym został wyrażony pogląd prawny zgodny z interpretacją dokonaną przez Prezesa UKE w niniejszej sprawie. Przede wszystkim podzielone zostało stanowisko co do tego, że prawo dysponowania częstotliwościami może wiązać się z więcej niż jedną stacją (lokalizacją). Zgodnie bowiem z art. 145 ust. 1 pkt 3 p.t., pozwolenie radiowe określa m.in. warunki wykorzystania częstotliwości. Zgodnie z art. 146 ust. 1 pkt 2 lit. b) p.t., warunki wykorzystania częstotliwości dla naziemnej stacji satelitarnej powinny określać m.in. lokalizację naziemnej stacji satelitarnej lub obszar jej przemieszczania. Jak wywodzi NSA pozwolenie radiowe określa lokalizację naziemnej stacji satelitarnej, zaś ta lokalizacja to nie jest adres pocztowy, tylko miejsce określone parametrami geograficznymi, w których są umieszczone urządzenia telekomunikacyjne. Zdaniem NSA z powyższych przepisów ustawy Prawa telekomunikacyjnego wynika, że " prawo dysponowania częstotliwością może wiązać się z więcej niż jedną stacją satelitarną, zaś opłata wymierzana jest za prawo dysponowania częstotliwością w każdej stacji satelitarnej, a nie za samo prawo dysponowania częstotliwością". Powyższe stanowisko wyrażone w ocenie prawnej uzasadnienia wyroku NSA administracyjnych w pełni podziela WSA w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, a akceptacja tych poglądów oznacza równocześnie, że skarga i zarzuty w niej sformułowane nie zasługują na uwzględnienie. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko Prezesa UKE, że posiadanie przez podmiot rezerwacji częstotliwości na odmienne warunki jej wykorzystania niż warunki określone na mocy pozwolenia radiowego prowadzi do naliczenia opłaty rocznej za prawo do dysponowania częstotliwością na podstawie art. 185 ust. 3 p.t. Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać również należy drugi zarzut skarżącej dotyczący naruszenia zasady zaufania do organów państwa. Zdaniem Sądu interpretacja dokonana przez Prezesa UKE zawiera szczegółowe wyjaśnienia dotyczące stosowania przez organ przepisów prawa odnoszących się do opłat telekomunikacyjnych. Podzielając tę argumentację Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podsumowując Sąd stanął na stanowisku, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień procesowych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji nie można się zgodzić z zarzutami skarżącej o naruszeniu przez organ art. 185 p.t. 8. Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać również należy drugi zarzut skarżącej dotyczący naruszenia zasady zaufania do organów państwa. Zdaniem Sądu interpretacja dokonana przez Prezesa UKE zawiera szczegółowe wyjaśnienia dotyczące stosowania przez organ przepisów prawa odnoszących się do opłat telekomunikacyjnych. Postępowanie organu spełnia wymogi określone w art. 8 k.p.a., a zaskarżona decyzja jest przejawem działania organu zmierzającym do urzeczywistnienia zasady zaufania obywateli do organów państwa, ponieważ to interes społeczny był jedną z istotnych przesłanek wydania decyzji. Prezes UKE ustalił w wystarczającym stopniu okoliczności faktyczne sprawy, które znajdują wyraz w materiale zgromadzonym w sprawie. Reasumując, Sąd stanął na stanowisku, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień procesowych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 9. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.,