II OSK 663/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.B. i I.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 654/15 w sprawie ze skargi T.B. i I.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od T.B. i I.B. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 24 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę T.B. i I.B. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] maja 2015 r. w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że wyrokiem z 28 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 109/13 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] grudnia 2012 r. oraz decyzję Wójta Gminy Stawiguda z [...] września 2012 r. ustalającą na wniosek B. i P.G. (dalej jako "inwestorzy") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, jednego wolnostojącego budynku gospodarczego, wiaty do składowania opału i altany ogrodowej, tworzących zabudowę zagrodową na działce nr [...], obr. [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skoro wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył zabudowy zagrodowej to organy powinny rozważyć, czy zabudowa ta jest związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Związanie to należy rozumieć funkcjonalnie jako istnienie pewnej całości produkcyjnej, co oznacza, że planowana inwestycja nie musi znajdować się na tym samym gruncie co reszta gospodarstwa rolnego. Należało jednak wyjaśnić, czy zlokalizowanie inwestycji w innej miejscowości niż ta, w której znajduje się gospodarstwo rolne nie sprawia, że zamierzona zabudowa nie będzie wykorzystywana do działalności agroturystycznej, lecz hotelowej czy pensjonatowej. Decyzją z [...] października 2013 r. Wójt Gminy Stawiguda ponownie ustalił warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 210/14 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] stycznia 2014 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy Stawiguda z [...] października 2013 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wydając decyzję o warunkach zabudowy organy nie dokonały analizy, która potwierdziłaby istnienie związku funkcjonalnego między posiadaniem przez inwestorów gospodarstwa rolnego w jednej miejscowości, a zrealizowaniem inwestycji w innej miejscowości. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] listopada 2014 r. Wójt Gminy Stawiguda po raz kolejny ustalił warunki zabudowy dla inwestycji. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 59, art. 60 ust. 1, art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. - dalej jako "u.p.z.p."). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że działka, na której planowana jest inwestycja, jest niezabudowana, sąsiedztwo działki od strony południowej i wschodniej stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a od strony zachodniej - zabudowa rekreacji indywidualnej. Po wezwaniu inwestorzy oświadczyli, że powierzchnia posiadanego gospodarstwa rolnego od chwili złożenia wniosku nie uległa zmianie i nadal wynosi ponad 8,7 ha na terenie gminy Stawiguda. Na potwierdzenie złożyli decyzje w sprawie wymiaru podatku rolnego za 2014 r. Inwestorzy wyjaśnili również, że planowana działalność rolnicza w Wymoju to prowadzone metodami ekologicznymi uprawy warzywne i sadownicze, przede wszystkim na działkach rolnych o najwyższej klasie bonitacyjnej III i IV oraz gospodarstwo pasieczne, co wynika z pisma pt. "Potwierdzenie objęcia gospodarstwa planem kontroli w rolnictwie ekologicznym". Ponadto inwestorzy stwierdzili, że ścisły związek funkcjonalny gruntów w Wymoju z planowaną inwestycją w Pluskach polega m.in. na tym, że zabudowa gospodarcza w Pluskach ma zawierać pracownię pszczelarską oraz magazyn narzędzi, drobnego sprzętu rolniczego, plonów i materiałów pomocniczych do prowadzenia ekologicznych upraw rolnych w Wymoju. Grunty w Wymoju mogą pełnić funkcje rolnicze, natomiast działka w Pluskach ma najniższą VI klasę bonitacyjną i wykorzystanie jej do funkcji rolniczych jest nieracjonalne. Poza tym działka w Pluskach może pełnić funkcję siedliska, gdyż jest w pełni uzbrojona, w przeciwieństwie do działek w Wymoju. Organ zauważył, że stanowisko inwestorów zostało potwierdzone przez specjalistów z Warmińsko-Mazurskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Olsztynie, którzy w piśmie z 12 sierpnia 2014 r. stwierdzili, że położenie gospodarstwa i rozłóg pól gospodarstwa w obrębach Wymój i Pluski sprzyjają założeniu gospodarstwa pasiecznego, jakość bonitacyjna gruntów gospodarstwa (gleby klasy III-IV) kwalifikuje je pod prowadzone metodami ekologicznymi uprawy warzywne lub sadownicze, a budowa domu mieszkalnego z pracownią pasieczną na działce w Pluskach i urządzenie tam specjalistycznego sklepu z uwagi na dużą liczbę turystów we wsi zapewniłoby płynną sprzedaż produktów pszczelarskich oraz warzyw i owoców z własnej produkcji, natomiast pracownia pszczelarska ze sklepem mogłyby pełnić określone funkcje edukacyjne. W tej sytuacji organ uznał, że w sprawie występuje związek funkcjonalny między posiadanym przez inwestorów gospodarstwem rolnym w Wymoju a zabudową zagrodową mającą powstać w Pluskach. Z kolei odległość pomiędzy polami i pasieką w Wymoju, a zabudową zagrodową w Pluskach wynosi 10 km i nie stanowi problemu ze względu na charakter planowanej działalności rolniczej. Działalność rolnicza polegająca na uprawie ekologicznego warzywnictwa i sadownictwa nie wymaga codziennej pielęgnacji, a jedynie okresowej obecności, podobnie jak hodowla pszczół. Dodatkowo inwestorzy w piśmie z 10 września 2014 r. wyjaśnili, że nie posiadają mieszkania czy domu będącego w pełni ich własnością, chcieliby zamieszkać w domu będącym ich pełną własnością, stąd występują o zgodę na budowę siedliska rolniczego, a nie zabudowy hotelowej czy pensjonatu. Organ wskazał, że powierzchnia gospodarstwa inwestorów jest większa od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie Stawiguda, wynoszącej 6,11 ha i zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. do takiej zabudowy nie stosuje się art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Decyzję uzgodniono ze Starostą Olsztyńskim (postanowienie z 28 października 2014 r.), z Dyrektorem Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych (postanowienie z 27 października 2014 r.), z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie (postanowienie z 7 listopada 2014 r.) i z Wójtem Gminy Stawiguda (postanowienie z 20 października 2014 r.). Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli skarżący będący współwłaścicielami sąsiedniej nieruchomości. Decyzją z [...] maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest, czy do planowanej inwestycji znajduje zastosowanie przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyłączający konieczność spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Zabudowa zagrodowa to zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza. Natomiast związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej, co oznacza, że planowana inwestycja nie musi znajdować się na tym samym gruncie co reszta gospodarstwa. W opinii organu odwoławczego, planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową. Planowana zabudowa jest również związana funkcjonalnie z posiadanym przez inwestorów gospodarstwem rolnym w Wymoju. Skarżący wnieśli skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Oddalając skargę Sąd I instancji odniósł się w pierwszej kolejności do wydanych już w tej sprawie wyroków, w których podkreślano, że przed wydaniem decyzji w sprawie warunków zabudowy organy powinny zbadać istnienie związku funkcjonalnego między posiadanym przez inwestorów gospodarstwem rolnym w Wymoju a planowaną inwestycją w Pluskach. W ocenie Sądu I instancji, z akt sprawy wynika jednoznacznie, że gospodarstwo rolne, na którego prowadzenie powołują się inwestorzy, przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie Stawiguda. Ustalenia organów w tym zakresie odpowiadają prawu i nie budzą wątpliwości. Sąd I instancji wyjaśnił, że celem art. 61 ust. 4 u.p.z.p., jest umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. Na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Zabudowa tego rodzaju to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 k.c., za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, który odróżnia ją od np. zabudowy jedno lub wielorodzinnej. Zdaniem Sądu I instancji, na podstawie zebranego materiału dowodowego organy obu instancji zasadnie uznały, że w sprawie występuje związek funkcjonalny między posiadanym przez inwestorów gospodarstwem rolnym w Wymoju a zabudową zagrodową mającą powstać w Pluskach. Odległość pomiędzy polami i pasieką w Wymoju a zabudową zagrodową w Pluskach, która wynosi 10 km, nie stanowi przeszkody ze względu na charakter planowanej działalności rolniczej. Działalność rolnicza polegająca na uprawie ekologicznego warzywnictwa i sadownictwa, podobnie jak hodowla pszczół, nie wymaga bowiem codziennej pielęgnacji, a jedynie okresowej obecności. Planowana zabudowa zagrodowa na działce w Pluskach ma zatem służyć prowadzeniu gospodarstwa w Wymoju. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 61 ust. 4 u.p.z.p. oraz rażące naruszenie art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według przepisów przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut rażącego naruszenia art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zarzut ten opiera się jednak na błędnym stwierdzeniu, że w uprzednio wydanych w tej sprawie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, a więc wyroku z 15 kwietnia 2014 r. w sprawie II SA/Ol 210/14 i z 28 marca 2013 r. w sprawie II SA/Ol 109/13, Sąd ten stwierdził oczywisty brak związku funkcjonalnego między posiadanym przez inwestorów gospodarstwem rolnym w Wymoju, a zabudową zagrodową mającą powstać w Pluskach. Z analizy uzasadnień tych wyroków takie stanowisko nie wynika. Natomiast w obu tych wyrokach Sąd I instancji w sposób jednoznaczny zobowiązał właściwe w tej sprawie organy do szczegółowego ustalenia i oceny, czy tego rodzaju związek między gospodarstwami istnieje. W tym też zakresie kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 4 maja 2015 r. dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w zaskarżonym obecnie wyroku z 24 listopada 2015 r. Oznacza to, że brak jest podstaw do skutecznego zarzucenia Sądowi I instancji naruszenia (a tym bardziej rażącego naruszenia) art. 153 p.p.s.a. Po drugie, Sąd I instancji trafnie ocenił, że ponownie rozpoznając sprawę organy zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wynikających z uprzednio wydanych w tej sprawie wyroków. W wyniku tego organy ustaliły, że istnieje związek funkcjonalny między posiadanym przez inwestorów gospodarstwem rolnym w Wymoju a zabudową zagrodową mającą powstać w Pluskach. Wynika to między innymi z tego, że odległość pomiędzy polami i pasieką w Wymoju a zabudową zagrodową w Pluskach, która wynosi 10 km, nie stanowi przeszkody ze względu na charakter planowanej działalności rolniczej. Działalność rolnicza polegająca na uprawie ekologicznego warzywnictwa i sadownictwa, podobnie jak hodowla pszczół, nie wymaga codziennej pielęgnacji, a jedynie okresowej obecności. Planowana zabudowa zagrodowa na działce w Pluskach ma zatem służyć prowadzeniu gospodarstwa w Wymoju. Sąd I instancji trafnie zaakceptował wyrażone w tym zakresie stanowisko organów, które opierało się na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawnym. Prawidłowa jest również przedstawiona przez Sąd I instancji wykładnia pojęcia "zabudowy zagrodowej" i odniesienie się do cywilistycznego rozumienia "gospodarstwa rolnego". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ocenę wyrażoną w tym zakresie przez orzekające w sprawie organy, która opierała się nie tylko na oświadczeniach inwestorów, ale również dodatkowych dowodach, jak chociażby opinii specjalistów z Warmińsko-Mazurskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Olsztynie. Natomiast bez znaczenia dla tej oceny są argumenty podnoszone w skardze kasacyjnej, w tym dotyczące odległości miedzy nieruchomościami inwestorów (według skarżących jest to 12, a nie 10 km, co pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, szczególnie, że ustalenia organu w tym zakresie nie budzą wątpliwości), jak również obecnego zagospodarowania i sposobu wykorzystywania działki w Wymoju, które nie mają znaczenia dla sprawy, ponieważ warunki zabudowy ustala się dla inwestycji planowanej, a nie już zrealizowanej. Stąd też na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zastosowania tego przepisu przez orzekające w tej sprawie właściwe organy i na tej podstawie doszedł do prawidłowego wniosku, że wyjątek wynikający z dyspozycji tej normy mógł stanowić podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy p.p.s.a.