II OSK 276/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 267/14 w sprawie ze skargi T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 25 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 267/14, oddalił skargę T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] grudnia 2013 r., którą uchylono decyzję Wójta Gminy W. z [...] kwietnia 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Wójt Gminy W. decyzją z [...] kwietnia 2013 r., po rozpoznaniu wniosku T. [...] Sp. z o.o. w B., ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia o nazwie "Farma elektrowni wiatrowych W. wraz z urządzeniami do przesyłania energii elektrycznej i infrastrukturą towarzyszącą". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołań od tej decyzji wniesionych przez sześć podmiotów, uchyliło decyzję Wójta Gminy W. z [...] kwietnia 2013 r. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że Wójt Gminy W. przeprowadził postępowanie w oparciu o wniosek, który nie odpowiadał wymogom ustawy. W szczególności mimo wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie złożono kopi mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmującej przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Zaznaczono, że w aktach znajdują się kopie map, ale nie wynikają z nich wskazane dane. Ponadto, w ocenie SKO, podanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji nie zostało podpisane przez osoby uprawnione do reprezentowania wnioskodawcy. Podanie zostało podpisane przez jedną osobę (prezesa spółki), zaś z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że wnioskodawca powinien być reprezentowany przez dwie osoby - przez dwóch członków zarządu lub przez członka zarządu i prokurenta. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji także nieprawidłowo ustalił strony postępowania. Wynika to z tego, że do wniosku o wydanie decyzji nie dołączono kopii mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmującej przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie oraz z tego, że Wójt Gminy W. ograniczył się do stwierdzenia, że liczba stron przekracza 20. W ocenie SKO po pierwsze, nie wiadomo na jakiej podstawie organ administracji ustalił, że stron jest więcej niż 20, po drugie, nie zwalniało to go od określenia wszystkich stron postępowania. Poza tym SKO uznało, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił właściwie oddziaływania planowanej inwestycji. Przede wszystkim wynika to z tego, że do wniosku o wydanie decyzji nie dołączono kopii mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmującej przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie natomiast na żądanie przedłożenia takiej mapy wnioskodawca odpowiedział w ten sposób, że stwierdził, iż obszar oddziaływania inwestycji zamknie się w granicach nieruchomości wymienionych w załączniku do wniosku. W ocenie SKO, nie było to wystarczające, gdyż dokumenty, na które powołał się wnioskodawca, nie zostały prawidłowo opisane, a nadto organ pierwszej instancji twierdzeń wnioskodawcy nie zweryfikował. W końcu organ odwoławczy stwierdził, że w raporcie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko należało dokładnie wskazać miejsca posadowienia projektowanych elektrowni wiatrowych. Mając na uwadze wskazane uchybienia SKO uznało, że sprawa powinna być ponownie rozpatrzona przez organ pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że SKO trafnie przyjęło, iż Wójt Gminy W. wydał decyzję na podstawie wniosku, który nie odpowiadał wymogom ustawy, że nie wyjaśniono, czy wniosek o wydanie decyzji został prawidłowo podpisany oraz że nie ustalono w sposób właściwy stron postępowania. Ponadto, niezależnie od uchybień wskazanych przez SKO, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ pierwszej instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie poczynił własnych ustaleń w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko tylko oparł się na dokumentach przedłożonych przez wnioskodawcę. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że SKO zasadnie uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego wyroku nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 p.p.s.a. i art. 28 k.p.a. oraz art. 74 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko polegające na błędnym przyjęciu, że Wójt Gminy W. nieprawidłowo ustalił strony postępowania. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a. podniesiono, że błędnie zastosowano ostatni z powołanych przepisów. Stwierdzono, że organ pierwszej instancji ustalił strony postępowania. Ponadto wskazano, że brak kopii mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmującej przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, mógł być przez organ odwoławczy usunięty w trybie art. 136 k.p.a., tym bardziej, że obszar, na którym będzie realizowana inwestycja oraz obszar jej oddziaływania można było ustalić na podstawie innych zgromadzonych w sprawie dowodów. Wyjaśniając motywy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesiono, że Sąd pierwszej instancji zbyt lakonicznie odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 p.p.s.a. i art. 28 k.p.a. oraz art. 74 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko stwierdzono, że stronami postępowania byli tylko właściciele nieruchomości, na których ma być realizowana inwestycja. W ocenie skarżącej, stronami postępowania nie były inne osoby, gdyż sprawa dotyczyła budowy farmy wiatrowej, a więc proekologicznej inwestycji, która nie powoduje negatywnego oddziaływania na środowisko. SKO w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Przede wszystkim należy zauważyć, że skarżąca nie kwestionuje ustalenia, iż wniosek złożony przez T. [...] Sp. z o.o. w B. nie odpowiadał wszystkim warunkom formalnym, gdyż nie dołączono do niego poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. W skardze kasacyjnej twierdzi się bowiem, że brak ten mógł być uzupełniony przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. W ocenie NSA, tego rodzaju brak nie mógł być uzupełniony przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. przede wszystkim dlatego, że skoro mapa ewidencyjna ma obejmować także obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, to zależy od niej zakres koniecznych ustaleń organu administracji, dotyczących oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie. Tego rodzaju ustalenia są istotą postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań inwestycji, gdyż zależą od nich m.in. ustalane w takich decyzjach warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia oraz wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji zezwalającej na realizację przedsięwzięcia (art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.). Uzupełnienie więc takiego braku przez organ odwoławczy i następnie poczynienie na podstawie przedłożonej mapy wskazanych ustaleń i dopiero wówczas wydanie decyzji przez organ odwoławczy mogłoby stanowić naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), gdyż decyzja organu drugiej instancji opierałaby się na istotnych ustaleniach poczynionych jedynie przez organ drugiej instancji. W tej sytuacji SKO zasadnie zastosowało art. 138 § 2 k.p.a., który zezwala organowi odwoławczemu uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia wtedy, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niedołączenie do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia kopii mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie ma jeszcze to znaczenie, że nie pozwala organowi administracji właściwie ustalić strony postępowania. Skoro nie jest znany obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, to nie sposób ustalić czyich interesów będzie dotyczyć postępowanie. Nie można więc w sposób właściwy zastosować art. 28 k.p.a., który określa kto jest stroną postępowania administracyjnego. Już z tego powodu nie sposób zakwestionować stanowiska SKO, że nie doszło do właściwego ustalenia kręgu stron postępowania. W związku z tym rację ma Sąd pierwszej instancji, gdy takie stanowisko organu odwoławczego akceptuje, niezależnie od tego, że zgodzić się można z zarzutem skargi kasacyjnej, iż w tym przypadku Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił obszernie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku motywów swego stanowiska. Doszło zatem do uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a., ale w ocenie NSA nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy. Oceniając podstawę kasacyjną związaną z art. 28 k.p.a. zauważyć należy też, że nieuprawnione jest stanowisko skarżącej, która twierdzi, że stronami postępowania w rozpoznawanej sprawie są tylko właściciele nieruchomości, na których ma być realizowana planowana inwestycja. Fakt, że planowana inwestycja jest, jak to zostało określone w skardze kasacyjnej, proekologiczna nie oznacza, że nie może ona negatywnie oddziaływać na otoczenie. O tym, że takie negatywne oddziaływanie jest możliwe świadczy chociażby to, że tego rodzaju inwestycje, czyli instalacje wykorzystujące do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru, zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397 e zm.) uznane, w zależności od mocy, miejsca usytuowania i wysokości, za mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz za mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 5 oraz § 3 ust. 1 pkt 6 powołanego rozporządzenia). W związku z tym konieczna była ocena zakresu oddziaływania planowanej inwestycji także w kontekście tego, czyich interesów prowadzone w związku z jej realizacją postępowanie będzie dotyczyć. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się o uzasadnione podstawy. W tym stanie rzeczy NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.