IV SA/Gl 1332/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant specjalista Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] r., Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] r. w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w P. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organnadzoru podał, że we wskazanym zarządzeniu skład komisji konkursowej został ustalony z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej: ustawa o systemie oświaty. Naruszenie to polega na wykluczeniu ze składu tej komisji przedstawicieli organizacji związkowej. Podkreślono, że z brzmienia art. 36a ust. 6 tej ustawy jednoznacznie i wyraźnie wynika, że w skład komisji konkursowej wchodzą przedstawiciele następujących podmiotów: organu prowadzącego szkołę, organu sprawującego nadzór pedagogiczny, rady pedagogicznej, rady rodziców, organizacji związkowych. Zdaniem Wojewody uznać zatem należy, że jest to ustawowy, obligatoryjny skład komisji konkursowej i żadnego z tych podmiotów w składzie komisji nie może zabraknąć (poza przypadkami określonymi w art. 36a ust. 10 i 11 ustawy o systemie oświaty). Równocześnie, jak podkreślono, ustawodawca nie upoważnił organu prowadzącego szkołę do dowolnej modyfikacji tych unormowań. Ponadto organ nadzoru ustalił, że pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wójt Gminy wystąpił do Prezesa Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w J. o delegowanie swoich przedstawicieli do prac w komisjach konkursowych wyznaczając termin do dokonania tych czynności do [...] maja 2013 r. Równocześnie Wójt w swoich wyjaśnieniach zawartych w piśmie z [...] sierpnia 2013 r. poinformował, że "do dnia dzisiejszego" nie otrzymał odpowiedzi. W tej sprawie wyjaśnienia złożył także Prezes Zarządu Oddziału ZNP w J., który w piśmie z dnia [...] września 2013 r. wskazał, że wytypował przedstawicieli związku do udziału w komisji jednakże 1 dzień spóźnił wysłanie pisma do Wójta Gminy i zgłoszenie to nie zostało przyjęte. Wojewoda zaznaczył, że nie posiada uprawnień do prowadzenie konfrontacji w tej sprawie i dokonania oceny prawdziwości oświadczeń obu stron, tym bardziej, że wyjaśnienie przedmiotowej kwestii pozostaje bez wpływu na legalność wydanego zarządzenia. Decydującą bowiem przesłanką stwierdzenia jego niezgodności z prawem jest brak w składzie komisji konkursowej ustawowo określonych podmiotów, mających wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora. W ocenie organu nadzoru wyjaśnienia Wójta nie uzasadniają prawa organu prowadzącego do pozbawienia przedstawicieli organizacji związkowych udziału w pracach komisji konkursowej i ich wpływu na wynik konkursu. Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Wójt Gminy J. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty - w stanie faktycznym sprawy - kiedy to związki zawodowe nie desygnują swojego przedstawiciela do komisji konkursowej, uniemożliwiając tym samym organowi prowadzącemu powołania go na członka składu tej komisji, a późniejsza zmiana zaskarżonego zarządzenia spowodowałaby naruszenie warunków konkursu określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60, poz. 373 ze zm.), dalej: rozporządzenie. Z tych względów wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że ustawa o systemie oświaty nie reguluje sytuacji, w której związki zawodowe nie desygnują swojego przedstawiciela na członka komisji konkursowej, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.Za nieprawdziwe uznano zamieszczone w rozstrzygnięciu twierdzenie Prezesa Zarządu Oddziału ZNP w J., w kwestii wytypowania przedstawiciela do udziału w komisji. Akcentowano, że żadne pismo w tej sprawie nie wpłynęło do Urzędu Gminy w J., na dowód czego do skargi załączono oświadczenie Sekretarza Gminy. Dalej podniesiono, że przepisy rozporządzenia uniemożliwiają przedłużania terminu do składania zgłoszenia kandydatur do komisji konkursowej. Natomiast dalsze oczekiwanie - w sytuacji gdy żadne pismo związków zawodowych nie wpłynęło do Urzędu Gminy - uniemożliwiłoby Wójtowi przeprowadzenie konkursu. Nadto podkreślono, że idąc drogą rozstrzygnięcia Wojewody, każdy z podmiotów występujących w składzie komisji konkursowej poprzez niewydelegowanie swoich przedstawicieli mógłby skutecznie blokować przeprowadzenie konkursu. Nadto akcentowano, że przepisy rozporządzenia w § 3 przewidują sztywne terminy w kwestii ustalenia terminu i miejsca posiedzenia komisji konkursowej przez jej przewodniczącego. Jej posiedzenie nie może odbyć się bowiem później niż w ciągu 14 dni roboczych od upływu terminu składania ofert przez kandydatów, który ustalono z kolei na dzień [...] maja 2013 r. Także ustalenie terminu i miejsca posiedzenia komisji ma nastąpić przez powiadomienie na piśmie członków komisji konkursowej, nie później niż na 7 dni przed terminem posiedzenia tej komisji. Powiadomienie członków komisji nastąpiło w dniu [...] maja 2013 r. Zdaniem organu całkowitą winę za zaistniałą sytuację ponoszą związki zawodowe, które powinny współpracować z organem prowadzącym, a nie doprowadzać do konfliktów i sporów prawnych. Zarządzenie stwierdza natomiast tylko zaistniałą okoliczność faktyczną, tj. brak desygnowania przez związki zawodowe swoich przedstawicieli. Jednocześnie zwrócono uwagę, że w doktrynie przeważa pogląd wyrażony w komentarzu Mateusza Pilcha do art. 36a ustawy o systemie oświaty, co do nieobecności w składzie komisji konkursowej przedstawiciela zakładowej organizacji związkowej, iż "związek może, lecz nie musi korzystać z przysługującego mu prawa. Wola zależy od inicjatywy samego związku, bowiem ani ustawa ani przepisy wykonawcze do niej nie przewidują żądnego szczególnego trybu powiadamiania o możliwości zgłoszenia reprezentantów związku do składu komisji." W związku z tym wywiedziono, że w sprawie zachodzi taka sytuacja, w której związki zawodowe nie desygnują swojego przedstawiciela do komisji konkursowej. Za istotną okoliczność w sprawie wskazano także fakt powierzenia stanowiska dyrektora na okres 10 miesięcy, tj. do dnia 30 czerwca 2013 r. , a zgodnie ze stanowiskiem doktryny, okresu tego nie można przedłużyć. Oznacza to, że po tym terminie w szkole nie byłoby dyrektora. Zdaniem skarżącego wskazane okoliczności, a przede wszystkim konieczność przestrzegania procedury konkursowej - nie pozostawia żadnej wątpliwości o konieczności odbycia konkursu w sposób i terminie przewidzianym w rozporządzeniu z zastrzeżeniem ust. 7 do art. 36a ustawy o systemie oświaty, a w tym przypadku wymóg kworum w składzie komisji został zachowany. Dlatego też zarządzenie nie narusza obowiązującego prawa, co czyni skargę uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. W nawiązaniu do zarzutów podniesionych w skardze ponownie zaakcentowano że w art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty w sposób wyczerpujący określono skład komisji konkursowej, zatem należy uznać, że jest to ustawowy, obligatoryjny skład i że żadnego z wymienionych tam podmiotów nie może zabraknąć w składzie tej komisji ( poza przypadkami wyraźnie określonymi w ustawie). W kwestii zarzutu co do nieprawidłowości oświadczenia Prezesa Zarządu Oddziału ZNP podniesiono, że wobec kategorycznego brzmienia art. 36a ust. 6 ww. ustawy, ustalenie stanu faktycznego nie ma znaczenia prawnego przy ustalaniu składu komisji, podkreślając przy tym, że to do organu prowadzącego należy powołanie komisji w prawidłowym ustawowym składzie. Zaznaczono, że Wójt wyznaczył związkom zawodowym termin do zgłoszenia kandydata do dnia 13 maja 2013 r., a już 14 maja wydał zarządzenie o powołaniu komisji konkursowej. Jeśli więc ZNP wysłałby odpowiedź w terminie pocztą to i tak przesyłka nie zostałaby doręczona w terminie, a Wójt nie czekając na ewentualne dostarczenie pisma za pośrednictwem poczty – nie uwzględniłby przedstawiciela związku w składzie komisji. Zwrócono uwagę na przepis art. 36a ust. 10 ww. ustawy, który wyłącznie w przypadku szkół nowo zakładanych przypisuje organowi prowadzącemu kompetencje do samodzielnego określenia składu komisji konkursowej, przy czym samodzielność ta jest obwarowana obowiązkiem udziału przedstawiciela organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Jest to więc absolutny wyjątek od regulacji przyjętej w art. 36a ust. 6, zaś jego istnienie potwierdza obligatoryjność składu komisji ustanowionego przez ustawodawcę. Zdaniem organu nadzoru nie jest do przyjęcia twierdzenie skarżącego, że argumentacja rozstrzygnięcia nadzorczego może prowadzić do skutecznego blokowania przeprowadzenia konkursu, jako, że organ nadzoru dokonuje badania aktów prawnych organów gmin wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem a nie w aspekcie dobrej czy złej woli podmiotów wyznaczonych ustawowo do składu komisji. Przedstawione przez Wójta fakty i ich ocena nie mogą w żaden sposób wpływać na usprawiedliwienie decyzji o niepowołaniu przedstawiciela związków zawodowych do udziału w komisji konkursowej, a tym samym na ocenę legalności zarządzenia. Ponadto za całkowicie zbędny uznano wywód dotyczący oceny zaistniałej sytuacji pod kątem ustalenia winy. Zarówno przepisy dotyczące wydawania aktów nadzoru jak i możliwości zaskarżania tych aktów przewidują wyłącznie ocenę ich zgodności z prawem, nie zaś ustalenia winnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zm.). sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Natomiast stosownie do brzmienia z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.) kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola sądowa aktów nadzoru sprawowana jest również wyłącznie na zasadzie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z prawem. Analizując zatem pod takim kątem będące przedmiotem sporu rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie narusza ono przepisów prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. stwierdzające nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] r. w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w P. Organ nadzoru uznał bowiem, że wykluczenie ze składu tej komisji przedstawicieli organizacji związkowej, w sposób istotny narusza art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Przechodząc zatem do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy na wstępie wskazać, że w myśl art. 36a wskazanej ustawy stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę (ust. 1). Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu (ust. 2). Stosownie do art. 36a ust. 6 tej ustawy w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę; 2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny; 3) po jednym przedstawicielu: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, c) zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy z zastrzeżeniem ust.7. Nadto w myśl art. 36a ust. 7 łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3. Natomiast jeżeli w składzie komisji konkursowej łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2, byłaby mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3, liczbę przedstawicieli tych organów zwiększa się proporcjonalnie, tak aby ich łączna liczba nie była mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3 (art. 36a ust. 8). Jednocześnie zgodnie z ust. 10 art. 36a w przypadku szkół i placówek nowo zakładanych skład komisji konkursowej określa organ prowadzący tę szkołę lub placówkę, uwzględniając udział przedstawiciela organu sprawującego nadzór pedagogiczny. W przypadku szkół i placówek, w których nie tworzy się rady pedagogicznej lub jeżeli nie działa w nich rada rodziców w skład komisji nie wchodzą odpowiednio przedstawiciele rady pedagogicznej i rady rodziców (ust. 11). Analiza treści cytowanych przepisów jednoznacznie wskazuje, iż ustawodawca określił obligatoryjny skład komisji konkursowej dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora działającej już szkoły lub placówki, jak również w sposób wyraźny i wyczerpujący uregulował odstępstwa w tym zakresie. Oznacza to, że w składzie komisji konkursowej winni znaleźć się przedstawiciele wymienionych w art. 36a ust. 6 podmiotów i to w ilości określonej w tym przepisie. Tylko w przypadkach wyraźnie uregulowanych w art. 36a organ zobowiązany jest zwiększyć skład komisji konkursowej o przedstawicieli reprezentujących organ prowadzący oraz organ sprawujący nadzór pedagogiczny, celem ochrony należytej reprezentacji tych organów (ust 7 i 8) bądź pominąć w jej składzie przedstawicieli rady rodziców, czy rady pedagogicznej (ust. 11).Natomiast wyłącznie w sytuacji szkół i placówek nowo zakładanych ustawodawca uprawnił organ prowadzący do samodzielnego określenia składu komisji konkursowej z jednym wszak zastrzeżeniem, a mianowicie obwarował konieczność udziału w niej przedstawiciela organu sprawującego nadzór pedagogiczny (ust. 10). Powyższe prowadzi do wniosku, że jeżeli nie zachodzą przypadki stanowiące odstępstwo od regulacji określonej w ust. 6, w komisji konkursowej winni znaleźć się przedstawiciele wszystkich podmiotów tam wskazanych. Jednym z takich podmiotów jest zakładowa organizacja związkowa (ust. 6 pkt 3 lit c). Ustawa o systemie oświaty nie podaje znaczenia "zakładowej organizacji związkowej", w tej kwestii należy sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854, ze zm.), która stanowi, że zakładowa organizacja związkowa to taka, która zakresem swojego działania obejmuje cały zakład pracy. Zgodnie zaś z treścią art. 34 ust. 1 tej ustawy uprawnienia zakładowej organizacji związkowej przysługują również międzyzakładowej organizacji związkowej, która swoim działaniem obejmuje danego pracodawcę. Taka regulacja uzasadnia udział w komisji konkursowej również przedstawiciela międzyzakładowej organizacji związkowej, która zakresem swojego działania obejmuje daną szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa, niezależnie od tego, czy pracownicy zatrudnieni w danej szkole (placówce) są członkami owego związku. Zgodnie z art. 36a ust. 6 pkt 3 lit c) ustawy o systemie oświaty istotne jest, aby w pracach komisji uczestniczył nie członek zakładowej organizacji związkowej zatrudniony w szkole (placówce), ale przedstawiciel organizacji związkowej obejmującej obszarem swego działania teren danej szkoły (placówki). Do składu komisji powinien być zatem powołany przedstawiciel organizacji związkowej obejmującej swym działaniem daną szkołę (placówkę), w której konkurs się odbywa (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 736/08 publik.: Lex nr 526549). Powołanie komisji konkursowej z pominięciem w jej składzie przedstawiciela związku zawodowego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, stanowi zatem istotne naruszenie art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie argumentacja skarżącego, że Prezes Zarządu Oddziału ZNP w J. nie delegował swojego przedstawiciela do składu komisji konkursowej, a późniejsza zmiana zaskarżonego zarządzenia spowodowałaby naruszenie warunków konkursu. Przede wszystkim słusznie podniósł Wojewoda, że przepisy ustawy ani rozporządzenia nie przewidują terminu powiadamiania o zgłoszeniu reprezentantów do składu komisji konkursowej, a wyznaczony przez organ prowadzący termin nie ma charakteru terminu zawitego. Oznacza to, że Wójt Gminy J. powinien był dołożyć wszelkich starań, aby zapewnić udział przedstawiciela organizacji związkowej w komisji konkursowej, bowiem do tego organu należy powołanie komisji w składzie odpowiadającym wymaganiom ustawodawcy, który nie przewidział możliwości pominięcia któregokolwiek z przedstawicieli podmiotów wymienionych w art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Jak wynika z akt oraz odpowiedzi na skargę, po upływie terminu wskazanego przez Wójta do delegowania przedstawiciela związku do udziału w pracach komisji konkursowych (tj. do 13 maja 2013 r.), już w następnym dniu tj. 14 maja, organ wydał zarządzenie, w którym powołał komisję bez udziału w niej przedstawiciela organizacji związkowej. Organ ten nie oczekiwał nawet na możliwość ewentualnego późniejszego wpływu zgłoszenia przedstawiciela związku, które mogło być wysłane przesyłką pocztową. Tymczasem staranność w działaniach zmierzających do przeprowadzenia konkursu, wymagana ze strony organu prowadzącego szkołę nakazuje takie okoliczności przewidywać. Natomiast w przypadku konieczności dochowania terminu posiedzenia komisji ze względu na wcześniejsze wyznaczenie daty zgłaszania ofert, Wójt dysponuje wystarczającymi środkami komunikacji, które pozwoliłyby na ukształtowanie składu komisji konkursowej w sposób odpowiadający wymogom prawa. Nie jest także uzasadniona argumentacja, że powołanie komisji w dniu 14 maja było niezbędne ze względu na "sztywne terminy" określone w § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60, poz. 373 ze zm.). Konieczność dochowania terminu posiedzenia komisji oraz powiadomienia członków komisji i kandydatów stanowi obowiązek przewodniczącego komisji konkursowej, która musi jednak zostać wcześniej prawidłowo ukonstytuowana. Natomiast argumentacja skarżącego zmierzająca do wykazania braku możliwości przeprowadzenia konkursu w przypadku złej woli podmiotów, które muszą zostać powołane do składu komisji konkursowej, nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy i jako taka nie stanowi przedmiotu analizy Sądu. Na marginesie można tylko zauważyć, że z pisma wyjaśniającego Prezesa Zarządu Oddziału ZNP w J. z dnia [...] września 2013 r. nie wynika aby związek ten uchylał się od desygnowania (bądź odmawiał desygnowania) swoich przedstawicieli do komisji konkursowych. Argumentacja zawarta w skardze dowodzi natomiast, że zgłoszenie takiego przedstawiciela już po terminie wyznaczonym przez Wójta nie miałoby żadnego wpływu na ustalony już uprzednio skład komisji (co znajduje także potwierdzenie np. w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 1125/13). Również pozostałe okoliczności podniesione w skardze nie miały wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Przyjdzie jednocześnie przypomnieć, iż po myśli art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zważając na treść przepisu art. 85 ustawy o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością gminną jest sprawowany jedynie w oparciu o kryterium zgodności z prawem działań podejmowanych przez organy samorządu gminnego, co oznacza, iż nie można dokonywać tej oceny w oparciu o jakiekolwiek inne zasady i kryteria (słuszności, celowości itp.). Trafne jest zatem stanowisko Wojewody wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że powołanie komisji konkursowej w składzie, z którego wykluczono przedstawiciela organizacji związkowej stanowi istotne naruszenie art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, co w konsekwencji uzasadniało stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony akt Wojewody [...] nie narusza prawa i dlatego skarga podlegała oddaleniu, jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.