II OSK 3148/14

Dnia 23 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 23 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Pieniężna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 999/14 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta Pieniężna na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 18 lutego 2014 r. nr DOII-IV-mz/BOII-1mz-772-55-142/13/14 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Burmistrza Miasta Pieniężna na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 18 lutego 2014 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia 31 stycznia 2013 r. Burmistrz Pieniężna ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci kablowej. Postanowieniem z dnia 21 maja 2013 r. Wojewoda Warmińsko– Mazurski nałożył na Burmistrza Pieniężna karę pieniężną w wysokości 12 000 zł za wydanie decyzji z dnia 31 stycznia 2013 r. z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze. zm.). Postanowieniem z dnia 18 lutego 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Warmińsko–Mazurskiego z dnia 21 maja 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że 65-dniowy termin na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego rozpoczął bieg w dniu 19 października 2012 r., w dniu następnym po dniu, w którym do Urzędu Miast wpłynął wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie zostało zakończone w dniu 31 stycznia 2013 r. (data wydania decyzji), a zatem toczyło się przez 105 dni. Po odliczeniu terminu przewidzianego przepisami prawa na uzgodnienie projektu decyzji (16 dni), organ II instancji stwierdził, że określony w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 65-dniowy termin na wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie został przekroczony o 24 dni. Na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 18 lutego 2014 r. Burmistrz wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: art. 107 § 1 i 3, art. 140, 144 i 261 § 1 i 4 K.p.a. oraz art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Burmistrz przekroczył ustawowy 65-dniowy termin na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o 40 dni, przy czym 16 dni z tego okresu podlega odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a pozostałe 24 dni stanowią opóźnienie uzasadniające wymierzenie kary pieniężnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, słusznie Minister uznał, że w dniu 28 listopada 2012 r. wstrzymaniu uległ bieg 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej w związku z wystąpieniem do Zarządu Dróg Powiatowych w Braniewie o uzgodnienie projektu decyzji. Projekt ten wpłynął do organu uzgadniającego w dniu 29 listopada 2012 r., a zatem organ powinien wydać postanowienie w przedmiocie uzgodnienia w terminie dwóch tygodni, tj. do dnia 13 grudnia 2012 r., w przeciwnym razie uzgodnienie uważa się za dokonane. Ten okres 16 dni podlega odliczeniu na mocy art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inne terminy, w tym wskazane przez Burmistrza (czas na doręczenie postanowienia uzgadniającego, oczekiwanie na wniesienie opłaty skarbowej, nieodebranie przez urbanistę przesyłki w celu opracowania projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji, a także obowiązek wynikający z art. 10 K.p.a.), nie zaliczają się do okresów usprawiedliwiających opóźnienie w wydaniu decyzji lokalizacyjnej w rozumieniu art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska skarżącego, że termin do wydania decyzji lokalizacyjnej rozpoczął bieg po wniesieniu przez wnioskodawcę opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. O skuteczności pełnomocnictwa nie decyduje uiszczenie opłaty skarbowej. W skardze kasacyjnej Burmistrz Miasta Pieniężna podniósł zarzut naruszenia art. 51 ust. 2 i ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 107 § 1 i 3, art. 140, 144 i 261 § 1 i 4 pkt 1, 2 i 4 K.p.a. oraz art. 141 § 4, 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Zdaniem skarżącego, opóźnienie w wydaniu decyzji zostało spowodowane działaniem osoby trzeciej (urbanisty), niezależnym od skarżącego, a przyczyną tego opóźnienia było niedoręczenie prawidłowo zaadresowanej i nadanej przesyłki pocztowej, za co organ odpowiedzialności ponosić nie może. Po zwrocie nieodebranej przesyłki skarżący bez zwłoki dokonał powtórnego i skutecznego jej doręczenia. Ten okres opóźnienia nie może być kwalifikowany jako zawiniony przez skarżącego. Ponadto w uzasadnieniu wyroku brak jest rozstrzygnięcia, dlaczego taka sytuacja nie stanowi przyczyny niezależnej, niezawinionej przez organ. Ponadto w art. 261 ust. 4 K.p.a. ustawodawca powiązał nieuiszczenie opłat i kosztów postępowania z konsekwencją w postaci niezałatwienia sprawy, a przepis ten stosuje się także do braku opłaty skarbowej, stąd też skoro strona wniosła opłatę skarbową w dniu 24 października 2012 r., to termin do wydania decyzji przez skarżącego rozpoczął swój bieg w dniu 25 października 2012 r., a nie 19 października 2012 r. Niewłaściwe wykonanie przez organ obowiązku wezwania strony do uiszczenia opłaty nie niweluje zasady niedziałania organu w wypadku niewniesienia opłaty. Wskazując takie podstawy kasacyjne, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia, oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do tego, że zarówno organy, jaki i Sąd pierwszej instancji błędnie uznały, iż doszło do przekroczenia terminu do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut naruszenia art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący wiąże z art. 51 ust. 2c tej ustawy, wskazując, że opóźnienie w wydaniu decyzji nastąpiło na skutek tego, że urbanista, działający w ramach umowy zlecenia, nie odebrał przesyłki i wymagało to ponownego doręczenia przesyłki z wnioskiem inwestora i dokumentacją potrzebną do sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jest to przyczyna niezależna od organu, ponieważ przesyłka była prawidłowo zaadresowana i nadana. W konsekwencji do terminu wydania decyzji nie powinno się wliczać okresu od 25 października 2012 r. (data nadania przesyłki do urbanisty) do 13 listopada 2012 r. (data zwrotu przesyłki nieodebranej przez adresata – urbanistę). W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że stanowisko skarżącego nie jest trafne. Projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego sporządza osoba, o której mowa w art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, posiadająca stosowne uprawnienia do projektowania w planowaniu przestrzennym. Może być to zarówno pracownik gminy, jak i osoba działająca na zlecenie. Wybór odpowiedniej osoby należy do organu wykonawczego gminy, przy czym organ ponosi odpowiedzialność za terminowość czynności wykonywanych przez tę osobę niezależnie od podstawy prawnej, na jakiej powierzono jej sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. To na organie spoczywa obowiązek takiego zorganizowania pracy, by wydanie decyzji lokalizacyjnej było możliwe w ustawowym terminie 65 dni, w szczególności powierzenie sporządzania projektu decyzji osobie, która odbiera korespondencję z Urzędu Gminy. Tym samym należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nieodebranie przez urbanistę przesyłki z wnioskiem inwestora i dokumentacją potrzebną do sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stanowi przyczyny opóźnienia niezależnej od organu, o której mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przekroczenia terminu, określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może także uzasadniać to, że inwestor uiścił opłatę skarbową od pełnomocnictwa dopiero w dniu 24 października 2013 r. Nieuiszczenie opłaty skarbowej od pełnomocnictwa nie stanowi przyczyny zwłoki w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego niezależnej od organu. Niezapłacenie opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w terminie określonym w art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłaci skarbowej (Dz.U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.) skutkuje powstaniem zaległości podatkowej, o której mowa w Ordynacji podatkowej. Nieuiszczenie opłaty skarbowej od pełnomocnictwa nie powoduje natomiast jego nieskuteczności i nie wstrzymuje biegu terminu do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pośród wymogów ważności (skuteczności) pełnomocnictwa nie mieści się obowiązek przedstawienia wraz z dokumentem pełnomocnictwa dowodu opłacenia opłaty skarbowej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa. Tym samym skoro organ zobowiązany był do załatwienia sprawy mimo niedokonania opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, to w zakresie braku tej opłaty nie ma zastosowania art. 261 § 2 K.p.a., lecz art. 11 ust. 1 ustawy o opłacie skarbowej. Słusznie więc przyjął Sąd I instancji, że bieg 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej rozpoczął się w dniu 19 października 2012 r. (w dniu następnym po dniu wpływu wniosku do organu), a nie w dniu 25 października 2012 r. W okolicznościach tej sprawy nie sposób uznać, że Burmistrz wykazał, że przekroczenie terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dają wystarczających podstaw do jej uwzględnienia, albowiem prawidłowo wymierzono Burmistrzowi Miasta Pieniężna karę pieniężną, z uwagi na długość prowadzenia postępowania. W tym stanie rzeczy nie są trafne zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, czyli art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 140 i 144 K.p.a., a w szczególności zarzut wadliwej konstrukcji uzasadnienia postanowienia z dnia 18 lutego 2014 r., jak też przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ Sąd pierwszej instancji miał podstawy do oddalenia skargi (art. 151 P.p.s.a. nie został naruszony), a więc nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie mógł być zastosowany). Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niepodanie pełnego uzasadnienia. Uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji zawierało zwięzłe przedstawienie stanu sprawy zgodne ze stanem faktycznym, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Okoliczność, że skarżący nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, co do tego, że przedstawione przez skarżącego argumenty nie zwalniały organu od obowiązku terminowego załatwienia sprawy nie oznacza, że naruszony został art. 141 § 4 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.