I OSK 580/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 177/14 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 lipca 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 177/14), oddalił skargę D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], Wójt Gminy C. odmówił D. Gr. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad D. D. W uzasadnieniu stanowiska organ wskazał, że wnioskodawczyni nie spełniała warunków do przyznania jej wnioskowanego świadczenia, gdyż - zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w O.z dnia [...] lipca 2000 r. (sygn. akt [...]) - została ona opiekunem prawnym dla całkowicie ubezwłasnowolnionego D. D. a nie opiekunem faktycznym - w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) dalej "u.ś.r." Organ I instancji podkreślił przy tym, że D. G. nie była również osobą, na której - zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - ciążył obowiązek alimentacyjny. Na skutek wniesionego przez D. G. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podnosząc, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zależy od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, w postaci istnienia obowiązku alimentacyjnego między osobą ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne a osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.), a którego istnienie ustala się na podstawie art. 128-144 k.r.o. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, organ odwoławczy wyjaśnił, że D. D., urodzony w dniu [...] września 1973 r., wydanym na stałe orzeczeniem Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności, został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, która istnieje u niego od dzieciństwa. Wnioskodawczyni nie była jednak jego krewną. Nie można też było jej traktować jak opiekuna faktycznego dziecka - w rozumieniu art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2013 r. D. G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której twierdziła, że rodzice D. D. nie żyją a on nie ma innych krewnych w pierwszym stopniu. Nie ma też innego opiekuna. Skarżąca akcentowała przy tym, że jako opiekun prawny opiekuje się również na co dzień D. D. i zaspakaja jego usprawiedliwione potrzeby. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona. Sąd, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r.( sygn. akt I OPS 5/13), stwierdził bowiem, że przepisy art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r., przez odesłanie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 128 i nast. k.r.o.), jednoznacznie wskazują krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Treść ww. przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być natomiast uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego niż to, które wynika z kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Powyższy wniosek, jak kontynuował Sąd, można też wywieźć z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok z dnia 15 lipca 2006 r., sygn. akt P 23/05, OTK-A 2006 r. nr 10, poz. 151; wyrok z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 i wyrok z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07), w którym wyrażono pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest zaś rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem bowiem tych uregulowań jest to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia, w związku z wykonywaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego, sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Sąd powtórzył również za Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż nie można, powołując się na ogólne zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.ś.r. pozwala przyjąć, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. W świetle powyższego Sąd uznał dokonaną przez organy ocenę za prawidłową, potwierdzając, iż D. G. nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że nie należała ona do kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. W skardze kasacyjnej, D. G., zaskarżając w całości powyższy wyrok, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 32 i 71 ust. 1 Konstytucji RP - przez ich błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje tylko i wyłącznie osobie obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym, wynikającym z art. 128 k.r.o., podczas gdy wykładnia art. 17 ust 1 ww. ustawy, zgodna z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 Konstytucji RP) oraz zasadą wspierania rodziny przez Państwo (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), wprost wskazuje na uprawnienie do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby, które sprawują faktyczną pieczę nad bliskimi, na których nie ciąży względem nich obowiązek alimentacyjny, wyrażony w art. 128 k. r. o., ale przyjęły one na siebie ten obowiązek na tzw. zasadzie słuszności, która wynika z art. 140 § 1 k. r. o. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie ograniczało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej jest wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżąca kwestionowała bowiem stanowisko Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym przepisy art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. pozwalają na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad osobą pełnoletnią, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, tylko osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, podczas gdy – zdaniem skarżącej - wykładania art. 17 ust. 1 u.ś.r., uwzględniająca konstytucyjne zasady równości i wspierania rodziny przez Państwo, powinna czynić uprawnionymi do tego świadczenia także inne osoby. Dotyczyć by to miało zaś tych osób, na których wprawdzie nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego, ale przyjęły one na siebie faktyczną pieczę nad osobą niepełnosprawną. Skarżąca pogląd ten wyprowadzała, stosując analogię do regulacji zawartej w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., w myśl którego to przepisu, prawo do ww. świadczenia przysługuje również opiekunowi faktycznemu dziecka (osobie której obowiązek alimentacyjny nie dotyczy). W związku z powyższym, wyjaśnić należy, że wyrażona w ustawie zasadniczej zasada równości wobec prawa może mieć odniesienie zarówno do skutków podziału, co oznacza obowiązek równego traktowania wszystkich podmiotów zaliczonych do tej samej kategorii, ustalonej z uwagi na przypisanie im wspólnej istotnej cechy, jak i do kryteriów zaliczania określonych podmiotów do poszczególnych kategorii. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie została zaś skierowana do wszystkich rodzin i podmiotów sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi członkami rodziny i innymi osobami. Ustawodawca zróżnicował bowiem świadczenia publiczne dla wymagających pomocy rodzin i innych osób, przewidując m. in. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało - zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. - matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciążył obowiązek alimentacyjny (z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności) oraz opiekunowi faktycznemu dziecka (w rozumieniu art. 3 pkt 14 u.ś.r.). W przypadku osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad osobami pełnoletnim, ustawodawca konsekwentnie posłużył się zatem kryterium obowiązku alimentacyjnego, który uzasadnia wyróżnienie kategorii podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i nie wprowadzał w tym zakresie żadnych wyjątków. Kryterium to nie jest aksjologicznie i normatywnie nieuzasadnione. Istnienie obowiązku alimentacyjnego względem osoby, wymagającej ponadstandardowej opieki ze względu na stan zdrowia, oznacza sytuację, w której z jednej strony - zobowiązany do alimentacji winien dostarczać uprawnionemu środków na zaspokojenie potrzeb, zaś z drugiej - konieczność sprawowania stałej lub długotrwałej, osobistej opieki nad taką osobą pozbawia zobowiązanego możliwości zarobkowania. Taką sytuację ustawodawca uznał za uzasadniającą udzielenie pomocy ze środków publicznych i - w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego - zastosowane kryterium nie jest arbitralne i aksjologicznie wątpliwe. Podkreślić wypada, że wyjątku od respektowania powyższej zasady nie wprowadza art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., który należy interpretować w powiązaniu z art. 3 pkt 14 u.ś.r. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, opiekunem faktycznym dziecka jest osoba faktycznie nim się opiekująca i to o tyle, o ile wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Określony w tym przepisie przypadek nie dotyczy więc osoby pełnoletniej, a tylko małoletniego a dodatkowo zakłada konieczność by opiekun był w przyszłości powiązany z podopiecznym stosunkiem alimentacyjnym. Cały czas chodzi bowiem o to, by pomiędzy opiekunem a podopiecznym wytworzył się stan prawny taki, jaki występuje pomiędzy osobami w pierwszym stopniu spokrewnionymi. Brak jest zatem podstaw do doszukiwania się nierównego traktowania przez ustawodawcę na omawianej płaszczyźnie przypadku skarżącej, skoro jej sytuacja i sytuacja faktycznego opiekuna dziecka są różne. W konsekwencji, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego należało uznać, że rozumienie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przyjęte przez Sąd I instancji oraz organy obu instancji nie naruszało żadnych dyrektyw interpretacyjnych, w tym w szczególności dyrektyw wynikających z wykładni systemowej, a nakazujących uwzględniać kontekst konstytucyjny. Wyłączenie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób nie zobowiązanych do alimentacji pełnoletniej osoby wymagającej opieki nie narusza bowiem zasady równości, gdyż nie oznacza pozbawienia takich osób świadczeń z innych tytułów i udzielanych na podstawie innych przepisów. Ponadto wypada także zauważyć, że ograniczenie kręgu osób uprawnionych przed dniem 1 stycznia 2013 r. do świadczenia pielęgnacyjnego (na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r.) do osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym zostało zaakceptowane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. I OPS 5/13). W uchwale tej zaś Sąd przyjął, że osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej lub z nich rezygnuje w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił przy tym zarówno zmiany w brzmieniu przepisów regulujących przyznawanie przedmiotowego świadczenia, jak i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące tych przepisów, zwracając uwagę na stałą obecność przesłanki istnienia obowiązku alimentacyjnego względem osoby pełnoletniej wymagającej opieki, jak i na akceptację Trybunału Konstytucyjnego dla tego kryterium. W kolejnych wersjach ustawy, każdorazowo przedmiotowe świadczenie przysługiwało również tylko członkom rodziny, na których ciążył obowiązek alimentacyjny w stosunku do osoby wymagającej opieki a rozwiązania takiego nie zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, począwszy od wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. (sygn. P 23/05), a następnie w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. P 27/07) i z dnia 22 lipca 2008 r. (sygn. P 41/07). Podkreślić też trzeba, że nie jest dopuszczalne, aby sąd uzupełniał ustawowy katalog uprawnień socjalnych, gdyż przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie może stanowić samoistnego źródła tego rodzaju roszczeń. W tych warunkach – z mocy art. 184 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.