II OSK 2851/14

Dnia 4 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 753/14 w sprawie ze skargi I. B. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od miasta O. na rzecz I. B. kwotę 400 (czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Sygn. akt II OSK 2851/14 POSTANOWIENIE Dnia 4 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 753/14 w sprawie ze skargi K. B. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 3. uchylić zaskarżone postanowienie; 4. zasądzić od miasta O. na rzecz K. B. kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 29 lipca 2014r. (sygn. akt II SA/Ol 753/14), oddalił skargę I. B. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Rada Miasta O. podjęła w dniu [...] września 2006 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwaleni: "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O., ul. A.". W dniu [...] listopada 2010r. do Rady Miasta O. wpłynęło pismo I. i K. B., w którym wezwano organ, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z prawa własności nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym nr [...] w O. przy ul. L., stanowiących działki gruntu nr [...] i [...] poprzez przeznaczenie ich w części na cele publiczne – zieleń parkową i rekreacyjną, a także ciąg pieszy łączący ul. L. z brzegiem jeziora D. z mocy wyżej wskazanej uchwały Rady Miasta O. Podniesiono, że z celem publicznym łączy się nierozerwalnie ogólna dostępność terenu dla nieograniczonego kręgu korzystających na równych prawach, która nie jest akceptowana przez właścicieli nieruchomości, co narusza ich prawa skutkujące brakiem możliwości wykorzystania nieruchomości zgodnie z wolą i planowanym przeznaczeniem. Wskazali, że ich wola w zakresie zagospodarowania nieruchomości została wyrażona na piśmie z dnia [...] maja 2003 r. skierowanym do urzędu miasta, ale nie została zaaprobowana. Ponadto zarzucono, że gmina O., naruszając prawo własności skarżących, zapewniła sobie brak obciążenia własnych nieruchomości traktami komunikacyjnymi, co umożliwi rozporządzanie nimi w sposób pełniejszy, aniżeli obciążonymi celami publicznymi. Taka praktyka – zdaniem stron - jest nie tylko sprzeczna z prawem, ale także dąży do przerzucania ciężaru publicznego na osobę trzecią w sposób ukierunkowany na własną korzyść gminy. Pismem z dnia [...] listopada 2010r. Przewodniczący Rady Miasta O. podał, że nie ma podstaw do uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...] grudnia 2010r. I. i K. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższą uchwałę. Zarzucili bezzasadne naruszenie przysługującego skarżącym prawa własności działek nr [...] i [...], stanowiących przed podziałem działkę [...], poprzez przeznaczenie jej w części na cel publiczny, co skutkuje brakiem możliwości wykonywania prawa i korzystania z nieruchomości zgodnie z jej zakładanym przeznaczeniem w warunkach pełnej celowości i racjonalności alternatywnego zlokalizowania zwłaszcza ciągu pieszego. Powtórzyli argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wskazując że zapisy planu czynią nieruchomość całkowicie bezużyteczną w zakładanym przez właściciela zakresie przez jej przedzielenie przez funkcję publiczną. Postanowieniem z dnia 29 lipca 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (sygn. akt II SA/Ol 753/14) odrzucił skargę K. B., ponieważ została ona wniesiona z uchybieniem terminu. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miasta wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej po terminie lub o oddalenie. Podniósł, że ustawodawca przyznał gminom władztwo planistyczne, z czego skorzystał organ uchwalając przedmiotowy plan, a sami skarżący nie mają interesu prawnego, a nawet jeżeli – to nie został on naruszony, bowiem plan ważył interesy i mieszkańców, i właścicieli. Wskazano przy tym, że skarżący nie skorzystali z prawa do złożenia uwag do planu, a tym samym organ przed uchwaleniem planu nie uzyskał żadnej informacji, że właściciel nieruchomości jest niezadowolony z przyjętych rozwiązań. Wyrokiem z dnia 29 lipca 2014 r. (sygn. akt II SA/Ol 753/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie – na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę I. B., którą rozpatrywał merytorycznie uznając, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej nieruchomości skarżącej, "bowiem nie został naruszony interes prawny skarżącej". W uzasadnieniu wyroku Sąd przywołał treść przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podkreślając, że skuteczność skargi jest uzależniona od wykazania naruszenia prawa, które ma wpływ na sytuację prawną skarżącego. Sąd wskazał, że skarżący musi wykazać, iż jego interes jest konkretny, realny, aktualny. Wyjaśniono ponadto, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi przykład jego ograniczenia. W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego przez gminę. W procedurze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyważono interesy wszystkich mieszkańców, a nie jedynie interes skarżącej. W uzasadnieniu wyjaśniono również, że brak zgody skarżącej na dane rozwiązanie przyjęte w planie miejscowym nie stanowi o niezgodności uchwały z prawem. Sąd uznał zaproponowany kompromis za mieszczący się w granicach władztwa planistycznego, choć jednocześnie przyznał, że rozwiązania w nim przyjęte mogą ograniczyć sposób korzystania z działki, jednak nie czyni niemożliwym jej zagospodarowania. W konsekwencji, uznano, że nie naruszono interesu prawnego skarżącej. Od powyższego wyroku I. B. złożyła skargę kasacyjną zaskarżającą go w całości i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie i zasądzenie od organu kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty: 1. Naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez obrazę art. 1 ustawy – Prawo o ustrojów sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 i 134 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy – Postępowanie przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a) poprzez zaniechanie zbadania, czy zaskarżony plan miejscowy nie narusza obiektywnego porządku prawnego oraz czy nie został on uchwalony z naruszeniem zasad sporządzania planu określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p), a także poprzez niedostateczne uzasadnienie motywów przyjętego rozstrzygnięcia odnośnie niedopatrzenia się ograniczenia prawa własności skarżącej w sytuacji, gdy Rada Miasta O. przeznaczyła pod stworzenie terenów zieleni urządzonej i zdecydowała o umiejscowieniu na nieruchomości skarżącej ciągu pieszego wobec braku interesu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wbrew woli skarżącej 2. Naruszenia prawa materialnego, tj.: 1. artykułu 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której Rada Miasta przeznaczyła nieruchomość skarżącej na cele publiczne, a zadania te nie zostały przewidziane w katalogów celów publicznych, co stanowiło przekroczenie władztwa planistycznego gminy; 2. artykułu 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, tj. nieuwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności wobec możliwości poprowadzenia ciągu pieszego przez inne działki (będące własnością Miasta O.) bez ingerencji w prawo własności skarżącej; 3. artykułu 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawo własności może zostać ograniczone w sposób dowolny na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy ograniczenia te nie mogą godzić w istotę prawa, co miało miejsce przy uchwalaniu zaskarżonego aktu prawa miejscowego; 4. artykułu 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, gdy ze względu na wystąpienie rażących naruszeń prawa w przedmiotowej sprawie winno dojść do stwierdzenia nieważności zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że Sąd pierwszej instancji nie skontrolował zaskarżonego aktu w sposób pełny i rzeczywisty, odnosząc się wyrywkowo do jej argumentów wyrażonych w skardze bez prowadzenia analizy prawnej. Zdaniem skarżącej Sąd a priori przyjął, że ograniczenie prawa własności dokonane na mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przekracza zakresu władztwa planistycznego, nie biorąc pod uwagę szeregu okoliczności prawnych i faktycznych, które rzutowały na legalność procedury planistycznej. Uzasadnieniu wyroku zarzucono natomiast jego niepełność i powtarzanie argumentów Rady Miasta O. bez odniesienia się do przepisów art. 2 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p w zw. z art. 6 u.g.n. Skarżąca – odnosząc się do wzmiankowanych przepisów i powołując się na orzecznictwo – przedstawiła definicję pojęć takich jak "cel publiczny" oraz "ciąg pieszy" i wskazała, że brak było podstawy prawnej dla usytuowania ciągu pieszego lub stworzenia terenów zieleni urządzonej na jej nieruchomości z powodu nieadekwatności przepisów do stanu faktycznego. Skarżąca podkreśliła również, że przepisy o charakterze ogólnym nie mogą stanowić podstawy do wprowadzenia ograniczeń prawa własności poprzez uchwalenie aktu prawa miejscowego. Skarżąca podniosła, że Rada Miasta O. pominęła kwestie związaną z ochroną jej interesu, dając prymat ochronie interesu mieszkańców. Fakt, że ciąg pieszy można było poprowadzić przez inne działki, oznacza zdaniem skarżącej naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności poprzez niespełnienie przesłanki niezbędności przyjętych rozwiązań i stanowi o dowolności działania Rady Miasta. W związku z powyższymi zarzutami, skarżąca wywiodła, że – zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obarczony był rażącymi wadami materialnoprawnymi i powinien zostać wyeliminowany z porządku prawnego. Jednocześnie wniesiona została skarga kasacyjna na postanowienie z dnia 29 lipca 2014r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (sygn. akt II SA/Ol 753/14) o odrzuceniu skargi K. B. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należy podzielić. Na wstępie podnieść należy, że całkowicie nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art.3 § 1 p.p.s.a. Otóż wskazane przepisy mają charakter ustrojowy i mogą stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższych przepisów. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżących nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Jak wskazano wyżej przepisy te zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 1 p.u.s.a oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Natomiast ewentualnie wadliwe ich zastosowanie jest kwestią odrębną. Również zarzut strony skarżącej kasacyjnie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. W szczególności uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementu znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Całkowicie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art.28 ust.1 u.p.z.p. polegający na jego niezastosowaniu. Nie sposób bowiem zarzucić organowi administracyjnemu naruszenia przepisu, którego nie stosował. Niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 140 kodeksu cywilnego oraz art.2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela. W kontekście należy wskazać, iż współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 1999r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela (...). Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego". ( wyrok TK z dnia 20.04.1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8). Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Bowiem wszystkie w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. "NSA przypomina, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, właśnie na mocy ustawy - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rada gminy) została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń." – wyrok NSA z 17.11.2009r., sygn. akt II OSK 1275/09. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust.1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości." – wyrok NSA z 25.05.2009r., sygn. akt II OSK 1778/08. Jak wskazano wyżej art. 6 ustawy o planowaniu, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zatem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zharmonizowana z wszystkimi powołanymi wyżej przepisami w szczególności Konstytucji, a plany miejscowe uchwalone na jej podstawie w uprawniony i dozwolony kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Organy planistyczne, a zwłaszcza rada gminy decydując ostatecznie o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu wniesionych w toku postępowania planistycznego uwagach oraz uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie mają obowiązku uwzględniania wniosków i uwag właścicieli nieruchomości. Jeżeli organy te działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag. W przeciwnym wypadku planowanie straciłoby jakikolwiek sens i ograniczyłoby się tylko do terenów będących własnością podmiotów publicznoprawnych albo uzależnione byłoby od zgody lub żądań właścicieli nieruchomości kierujących się interesem indywidualnym. Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Także podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia poprzez zastosowanie zasady proporcjonalności. Mając powyższe na uwadze podzielić należy zarzut strony skarżącej kasacyjnie naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zakresie w jakim na nieruchomości należącej do skarżącej wyznaczono ciąg pieszy łączący ul. L. z brzegiem jeziora D. Z zawartych w aktach sprawy materiałów planistycznych nie wynika żadne uzasadnienie dla takiego umiejscowienia ciągu pieszego, przecinającego w zasadzie nieruchomość na pół. Jego brak, zwłaszcza w kontekście ograniczenia prawa własności, wykluczenia możliwości innego przeprowadzenia tego ciągu komunikacyjnego (np. skrajem nieruchomości) powodującego mniejsze oddziaływanie na nieruchomość skarżącej, uniemożliwia sądowi ocenę czy zachowana została tu zasada proporcjonalności, a tym samym prawidłową kontrolę przyjętego rozwiązania planistycznego i jego akceptację. Mając na uwadze powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Na koniec zwrócić należy uwagę, że postanowieniem z dnia 4 października 2016r., sygn. akt II OSK 2851/14 uchylił postanowienie WSA w Olsztynie odrzucające skargę K. B. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O., ul. A.". Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji rozpozna skargę w odniesieniu do obojga skarżących. O kosztach postępowania sądowego na rzecz skarżącego kasacyjnie orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 w zw. z art.205 § 2 p.p.s.a. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 29 lipca 2014r. (sygn. akt II SA/Ol 753/14) odrzucił skargę K. B. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] września 2006r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O., ul. A.". Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Otóż K. B. wraz z I. B. wnieśli skargę na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] września 2006 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O., ul. A.". W jej uzasadnieniu wskazano, że wezwanie do usunięcia prawa z dnia [...] listopada 2010r. miało w zasadzie funkcję porządkującą. Jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należało bowiem potraktować już wcześniejsze pisma skarżącego z dnia [...] lutego 2010r. skierowane do Prezydenta Miasta O. oraz z dnia [...] maja 2010r,. skierowane do Przewodniczącego Rady Miasta O., dotyczące zmiany zapisów zaskarżonego planu odnośnie działki skarżącego, czego organy nie uwzględniły. Do skargi dołączono powołane pisma. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miasta w O. wniósł o jej odrzucenie lub ewentualne oddalenie w całości. Wskazano, że skarżący podaje, że pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało przesłane w dniu [...] lutego 2010r., a pismo pełnomocnika z dnia [...] listopada 2010r. porządkuje jedynie argumenty strony skarżącej. W związku z tym skarga winna podlegać odrzuceniu jako wniesiona po terminie. Postanowieniem z dnia 29 lipca 2014r. (sygn. akt II SA/Ol 753/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę K. B. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] września 2006r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O., ul. A.". W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że podstawę zaskarżenia przedmiotowej uchwały stanowił art. 101 ust. 1 stawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r. poz. 594 ze zm.). Z unormowania tego wynika uprawnienie do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem. Wniesienie tego środka prawnego następuje po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Dlatego Sąd w pierwszej kolejności miał obowiązek zbadania, czy skarga została wniesiona w terminie oraz czy przed jej wniesieniem został wyczerpany tryb, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. W niniejszej sprawie skarżący podał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] listopada 2010r., które wpłynęło do organu w dniu [...] listopada 2010r. miało jedynie charakter porządkujący, a za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powiny być uznane jego pisma z dnia [...] lutego 2010r. skierowane do Prezydenta Miasta O. oraz z dnia [...] maja 2010r,. skierowane do Przewodniczącego Rady Miasta O. Sąd podzielił pogląd skarżącego, że wezwanie z dnia [...] listopada 2010r. nie może być uznane za pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wprawdzie ani pismo z dnia [...] lutego 2010r., ani z dnia [...] maja 2010r. nie zawiera wyraźnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ale z ich treści jednoznacznie wynika, ze skarżący domaga się usunięcia kwestionowanych zapisów planu z uwagi na ograniczenie jego prawa własności. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący domagał się od organu usunięcia naruszenia prawa polegającego na ograniczeniu jego prawa własności. Przy czym o ile nawet przyjąć, że pismo z dnia [...] lutego 2010r. zostało wniesione do niewłaściwego organu (prezydenta miasta zamiast rady miasta), to za datę wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa należy przyjąć datę złożenia pisma do Przewodniczącego Rady Miasta, co nastąpiło w dniu [...] maja 2010r. W związku z tym Sąd wskazał, że zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., traktować jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. W konsekwencji, gdy ten sam skarżący wielokrotnie składa wezwanie do usunięcia naruszenia termin do wniesienia skargi należy liczyć od daty pierwszego wezwania. Wezwanie o którym mowa w art. 101 ust. 1 stanowi bowiem substytut środka odwoławczego, jest sformalizowanym środkiem prawnym, podobnie jak sformalizowane jest postępowanie sądowoadministracyjne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 24 czerwca 2002r., sygn. akt OSA 2/02, ONSA 2001/1/2, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2013r. sygn. akt II OSK 227/13, LEX nr 1282955 i orzeczenia tam powołane). Zatem Sąd przyjął, iż termin do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę rozpoczął bieg z dniem wniesienia przez skarżącego pisma do Przewodniczącego Rady Miasta O., co nastąpiło w dniu [...] maja 2010 r. Przy czym nawet gdyby przyjąć, że pismo Przewodniczącego Rady z dnia [...] czerwca 2010 r. nie stanowiło odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to termin do wniesienia skargi upłynął w dniu [...] lipca 2010 r. Przedmiotowa skarga została zaś wniesiona dopiero w dniu [...] grudnia 2010r., a zatem z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Dlatego też na mocy art. 58 §1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. Sąd odrzucił skargę. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniósł K. B. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów. W skardze sformułowano zarzut naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a., polegające na błędnym przyjęciu, że pisma skarżącego z dnia [...] lutego 2010 r., skierowane do Prezydenta Miasta O. oraz pismo z dnia [...] maja 2010 r. skierowane do Przewodniczącego Rady Miasta O. miały charakter wezwania do usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy w istocie nie miały one takiego charakteru, konsekwencją czego było błędne przyjęcie, że skarga na akt prawa miejscowego złożona została do sądu administracyjnego po terminie i odrzucenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd w ocenie skarżącego w sposób błędny ustalił, że jego pisma z dnia [...] lutego 2010 r. oraz [...] maja 2010 r. miały charakter wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia sam stwierdził, że pisma te nie zawierają wyraźnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a jednak przyjął, że skarżący domagał się usunięcia kwestionowanych zapisów z uchwały Rady Miasta O. z dnia [...] września 2006 r. nr [...]. Pisma te były istocie próbą przedstawienia stanowiska strony i przedstawienia problemów wynikających z zaistniałej sytuacji. O tym charakterze tych pism świadczą również odpowiedzi tychże organów. Mając na względzie bardzo istotne konsekwencje, jakie niesie za sobą wniesienie do właściwego organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w tym przede wszystkim rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, nie można przyjmować, że każde pismo strony, w której przedstawia ona organowi swoją sytuacją jest wezwaniem, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Treść odpowiedzi przedstawionych przez obydwa organy trudno jest uznać za ustosunkowanie się ich do ewentualnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co zdaje się zauważać także Wojewódzki Sąd Administracyjny. Brak wyraźnego wskazania w ustawie, jakie elementy powinno zawierać takie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oparte na art. 101 ust. 1 u.s.g., jak również treść art. 53 § 2 p.p.s.a. może powodować stan niepewności prawnej po stronie obywatela. Nadto zgodnie z przepisem art. 63 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanym przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. W ocenie skarżącego, rzeczone pisma z dnia [...] lutego 2010 r. oraz [...] maja 2010 r. były petycjami, skierowanymi do organów administracji publicznej. Skorzystanie z konstytucyjnego prawa nie powinno zaś skutkować negatywnymi konsekwencjami, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Natomiast wezwanie z dnia [...] listopada 2010 r. było wezwaniem, porządkującym w tym sensie, że "porządkowało" uwagi do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, celem skutecznego wniesienia wezwania do usunięcia naruszeń prawa. Nadto wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinno być skierowane do właściwego organu gminy - rady gminy, do której należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (nie zaś jej przewodniczący). Tym samym wcześniejsze pisma skarżącego skierowane do Prezydenta Miasta O. oraz Przewodniczącego Rady Miasta O. nie mogły być potraktowane jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w związku z czym za jedyne skuteczne wezwanie, powinno być potraktowane pismo wniesione do Rady Miasta O., dnia [...] listopada 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podniesione w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. W przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisu prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a., Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć argumentacja wykazująca, że pisma skarżącego z [...] lutego 2010r. i z dnia [...] maja 2010r. były petycjami w rozumieniu art.63 Konstytucji jest całkowicie chybiona. Podzielić natomiast należy zarzuty skargi kasacyjnej co do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż skarga K. B. została wniesiona z uchybieniem terminu – co skutkowało jej odrzuceniem. Otóż jak pisze w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji ani pismo z dnia [...] lutego 2010 r., ani z dnia [...] maja 2010 r. nie zawierają wyraźnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W szczególności nie można traktować pisma z dnia [...] maja 2010 r. skierowanego do Przewodniczącego Rady Miasta O. jako wezwania do usunięcia prawa - jak uczynił to Sąd I instancji. Pismo to, sformułowane w związku z informacją o przekazaniu pod obrady Rady Miasta O. wniosku skarżącego z dnia [...].01.2010 r., zawiera prośbę o uwzględnienie jego obecności podczas tych obrad i umożliwienie mu wypowiedzenia się w przedmiocie zmiany do planu. Natomiast, jako takie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, mogłoby być traktowane pismo skarżącego z dnia [...] lutego 2010r. zawierające w swej treści wyraźne wątki związane z wykazaniem naruszenia interesu prawnego przez obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego O. "ul. A.". Wskazać jednak należy, że pismo z [...] lutego 2010 r. zatytułowane zostało "Wniosek o dokonanie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O. ulica A.". W swojej treści zawiera również uzasadnienie tego wniosku o zmianę obowiązującego planu. Tym samym pismo to mogło być kwalifikowane zarówno jako wniosek o przyszłą zmianę planu, jak i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez obowiązujący, w dacie jego wniesienia, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ, do którego pismo z [...] lutego 2010 r. zostało skierowane, nie wezwał skarżącego o sprecyzowanie jego charakteru. Dlatego też mając na uwadze treść pisma z [...] lutego 2010 r. oraz to, że skierowane ono zostało do Prezydenta Miasta O. uznać należy, że stanowi ono wniosek o przyszłą zmianę obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art.101 u.s.g. Za taką interpretacją przemawia nakaz wynikający z art. 7 Konstytucji RP, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz zasada zaufania do organów państwa wynikająca z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Brak właściwych działań ze strony organu planistycznego uniemożliwia wyciągnięcie negatywnych skutków w stosunku do skarżącego. W konsekwencji należy przyjąć, że skarżący dokonał skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą Rady Miasta O. z dnia [...] września 2006 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O., ul. A." dopiero pismem z dnia [...] listopada 2010 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] listopada 2010 r. Mając na uwadze powyżej wskazany brak podstaw do odrzucenia skargi K. B. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art.205 § 2 p.p.s.a.