II GSK 2522/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Stanisław Gronowski po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Spółki z o.o. Spółki komandytowej w Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 29 lipca 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 569/14 w sprawie ze skargi BI. Spółki z o.o. Spółki komandytowej w Ł. na zalecenia pokontrolne Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia.... kwietnia 2014 r. nr . w przedmiocie wezwania do usunięcia nieprawidłowości w zakresie znakowania produktów postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. postanowieniem z dnia 29 lipca 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 569/14 odrzucił skargę B. Spółki z o.o. Spółki komandytowej w Łodzi na zalecenia pokontrolne Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 14 kwietnia 2014 w przedmiocie zmiany oznakowania drożdży winiarskich. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podał, że we wspomnianych zaleceniach pokontrolnych Łódzki Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej: IJHARS) działając na podstawie art. 28 ust. 2a ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.) wezwał spółkę B.(dalej: skarżąca) do usunięcia w terminie 180 dni od dnia otrzymania pisma nieprawidłowości poprzez wykonanie zalecenia: "nie stosować w znakowaniu produktów żadnych terminów, w tym terminów stosowanych w znakach towarowych, ani praktyk używanych w znakowaniu lub reklamie mogących wprowadzić w błąd konsumenta lub użytkownika poprzez sugerowanie, że produkt lub składniki spełniają wymogi wymienione w art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007. Zdaniem Sądu pierwszego instancji zarówno w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a. ze zm.) jak i w ustawie z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych brak jest podstawy prawnej do zaskarżenia pisma stanowiącego zalecenia pokontrolne. Zgodnie z art. 28 ust.2a ustawy w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości wojewódzki inspektor przekazuje kontrolowanemu zalecenia kontrolne i wzywa do usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie. W ocenie Sądu pierwszej instancji zalecenia pokontrolne zawierają jedynie ustalenia faktyczne i związane z nimi wnioski. Zalecenia pokontrolne nie nakładają na kontrolowanego żadnych obowiązków, które mogłyby automatycznie zmienić sytuację prawną skarżącego lecz zawierają wnioski mające doprowadzić do wyeliminowania stwierdzonych uchybień. Nie mogą być zatem uznane za akty lub czynności z zakresu administracji publicznej wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, ich niewypełnienie skutkuje konsekwencjami prawnymi o których mowa w art. 40a ust.2 ustawy poprzez nałożenie kary pieniężnej decyzją administracyjną. Skarga na zalecenia pokontrolne nie podlega właściwości rzeczowej sądu administracyjnego i w związku z tym Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę spółki. Spółka B. w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższe postanowienie w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna oparta na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2a ustawy dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno- spożywczych w związku z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi skarżącej na zalecenia pokontrolne organu z dnia 14 kwietnia 2014 r. jako nie mieszczące się w kognicji sądu administracyjnego, podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym zalecenia winny zostać poddane kontroli sądu administracyjnego ze względu na ich przynależność do kategorii innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co tym samym doprowadziło do uchylenia się przez Wojewódzki sąd Administracyjny w Ł. od ustawowego obowiązku sprawowania wymiaru sprawiedliwości w sprawach objętych przedmiotem skargi; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieustosunkowaniu się w uzasadnieniu postanowienia do stanowiska i argumentacji skarżącego w przedmiocie obowiązków wynikających dla niego z przedmiotowych zaleceń pokontrolnych i powszechnie obowiązujących przepisów prawa a decydujących o zakwalifikowaniu tychże zaleceń pokontrolnych do kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co stanowi potwierdzenie braku rozpatrzenia istotnych kwestii dla sprawy przed wydaniem orzeczenia, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia się przez WSA od ustawowego obowiązku sprawowania wymiaru sprawiedliwości w sprawach objętych przedmiotem skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka podniosła, że zalecenia pokontrolne miały na celu spowodowanie zmiany sposobu postępowania kontrolowanego podmiotu tj. zmiany sposobu oznaczania produkowanych droższy winiarskich w sposób zgodny z art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych. Oznacza to, że obowiązek został nałożony na skarżącą precyzyjnie i w sposób nie budzący wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii: czy zalecenia pokontrolne Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych dotyczące usunięcia nieprawidłowości w zakresie znakowania i oznaczania produktu " droższe winiarskie" w terminie 180 dni stanowią akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i czy w związku z tym podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Według strony skarżącej wynik kontroli sformułowany w zaleceniach pokontrolnych podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. gdyż jest to akt stanowiący jedną z form działania administracji publicznej i dotyczy obowiązku skarżącej wynikającego z przepisu prawa. Natomiast Sąd pierwszej instancji przyjął, że wynik kontroli nie nakładał na stronę obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z powyższego wynika, że akt lub czynność aby podlegać kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu, dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Problematyka zaskarżalności wyniku kontroli była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z dnia 7 grudnia 1998 r. sygn. akt FPS/18/98 analizując problem zaskarżalności kontroli skarbowej zauważył, że wskazanie nieprawidłowości stwierdzonych w czasie kontroli odbywa się z zachowaniem reguł procesowych tj.: przedstawieniem wniosków dotyczących sposobu i terminu usunięcia nieprawidłowości, obowiązkiem kontrolowanego zapewnienia stanu zgodności z prawem poprzez usunięcie wytkniętych nieprawidłowości i sprzężonym z nim obowiązkiem poinformowania organu kontroli o realizacji wniosków zawartych w wyniku kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prawny wyrażony w zaskarżonej uchwale. Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę pominął, że zaskarżone zalecenia pokontrolne zawierały stwierdzone uchybienia oraz rekomendacje ich usunięcia w oznaczonym przez organ kontroli terminie (180 dni) w celu zapewnienia stanu zgodnego z przepisami prawa (art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007) w kwestii sposobu oznakowania produktu poddanego kontroli. Wskazane elementy wyniku kontroli świadczą o tym, że organ nie ograniczył się tylko do ustalenia stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych nieprawidłowości lecz wskazał na istnienie po stronie kontrolowanego podmiotu obowiązków, których wykonanie ma, w założeniu organu, zapewnić stan zgodności z prawem. Obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wynika wprost z art. 28 ust. 2a ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że zaskarżone zalecenia pokontrolne nie podlegają kontroli sądu administracyjnego. Wskazane zalecenia pokontrolne zawierają cechy właściwe dla czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż mają charakter publicznoprawny oraz dotyczą obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa. W związku z tym zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące istnienie podstaw do odrzucenia skargi: art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 28 ust. 2a ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych należało uznać za zasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.