III SA/Łd 569/14

Dnia 29 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Furmanek po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2014 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowej z siedzibą w Ł. na zalecenia pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] roku nr[... w przedmiocie zmiany oznakowania drożdży winiarskich p o s t a n a w i a : 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowej z siedzibą w Ł. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 200,- (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną w dniu 28 maja 2014 roku pod pozycją 2141. k.p. W zaleceniach pokontrolnych z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, działając na podstawie art. 28 ust. 2a ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. nr 187, poz. 1577 ze zm.) wezwał A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością Spółkę Komandytową z siedzibą w Ł. do usunięcia w terminie 180 dni od dnia otrzymania pisma nieprawidłowości poprzez wykonanie zalecenia: nie stosować w znakowaniu produktów żadnych terminów, w tym terminów stosowanych w znakach towarowych, ani praktyk używanych w znakowaniu lub reklamie mogących wprowadzić w błąd konsumenta lub użytkownika poprzez sugerowanie, że produkt lub składniki spełniają wymogi wymienione w art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007. W dniu 8 lipca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowej z siedzibą w Ł. na powyższe zalecenia pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w przedmiocie zmiany oznakowania drożdży winiarskich. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że strona skarżąca ze względu na przedmiot produkcji podlega normom rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych (...), art. 8 w zw. z art. 11 poprzez nieustosunkowanie się przez organ w zaleceniach do stanowiska strony zawartego w protokole kontroli. W ocenie stronie skarżącej Spółki organ naruszył również przepisy prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 zd. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do przyjęcia, że rozporządzenie to stosuje się do drożdży winiarskich produkowanych przez stronę. Wskazano także na naruszenie art. 27 ust. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 889/2008 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania rozporządzenia Rady (WE) 834/2007 w sprawie produkcji ekologicznej (...) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Strona wniosła o uchylenie zaleceń na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę z dnia 4 lipca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Stosownie do treści art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a wskazuje wprawdzie możliwość zaskarżalności innej grupy aktów administracyjnych (nie będących decyzjami ani postanowieniami), które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zakres zaś przedmiotowy aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają możliwość wydania decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia obowiązku lub uprawnienia. Należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że dany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać (lub nie) obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości interpretacji. Musi więc istnieć związek między ustaleniem, bądź potwierdzeniem określonego obowiązku lub uprawnienia (lub ich odmową), a możliwością realizacji takiego uprawnienia, czy obowiązku wynikającego z przepisu prawa. ( B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4, ZNSA 2006, nr 2, str. 9-12; postanowienie NSA z 22 lutego 2012r., I OSK 194/12, LEX nr 1115961). W ocenie Sądu w obowiązujących przepisach prawa, zarówno znajdujących się w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i w ustawie z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych brak jest podstawy prawnej do zaskarżenia pisma stanowiącego zalecenia pokontrolne. Stosownie bowiem do treści art. 28 ust. 2a ww. ustawy w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości wojewódzki inspektor przekazuje kontrolowanemu zalecenia pokontrolne i wzywa do usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie. Podkreślić należy, że wspomniane zalecenia zawierają jedynie ustalenia i związane z nimi wnioski, które z istoty swej nie tworzą nowej sytuacji prawnej kontrolowanego. Należy zaznaczyć, że zalecenia pokontrolne nie nakładają na kontrolowanego żadnych obowiązków, które mogłyby automatycznie zmienić jego sytuację prawną, a jedynie formułują wnioski, mające doprowadzić do wyeliminowania stwierdzonych uchybień. Wystąpienie pokontrolne (zalecenie pokontrolne) nie tworzy zatem nowej sytuacji prawnej strony (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2007 r., II GSK 29/07, publ. Baza orzeczeń CBOIS; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod r. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Warszawa 2013r.). Dopiero niewypełnienie tych zaleceń skutkuje konsekwencjami prawnymi przewidzianymi w art. 40a ust. 2 ustawy w postaci nałożenia kary pieniężnej, następuje to jednak w formie decyzji, od której przysługuje środek zaskarżenia i może być skontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tej sytuacji uznać należy, że zalecenia pokontrolne nie mieszczą się, tak jak wnosiła skarżąca Spółka, w zakresie aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. III SA/Kr 409/12, publ. Baza orzeczeń CBOIS). Skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie nie podlega zatem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, gdyż jej przedmiot nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego, wyznaczonego treścią art. 3 ustawy p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o odrzuceniu skargi. O zwrocie wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. k.p.