II SAB/Łd 66/14

Dnia 29 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2014 roku sprawy ze skargi B. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji dotyczącej prawidłowości rozbudowy budynku mieszkalnego 1. zobowiązuje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do załatwienia odwołania B. P. wniesionego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.; 3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz B. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS B. P. zaskarżyła do sądu administracyjnego bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia[...], nr[...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ I instancji przekazał w dniu 18 lutego 2014r. jej odwołanie wraz z aktami zastępczymi do organu wyższej instancji, jednocześnie informując, że komplet akt administracyjnych został przesłany do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Dalej skarżąca wyjaśniła, że pismem z dnia 21 marca 2014r. organ odwoławczy zwrócił odwołanie do organu I instancji celem jego przekazania zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267) – w skrócie: "K.p.a.". Do dnia dzisiejszego skarżąca nie otrzymała od organu odwoławczego zawiadomienia wyczerpującego dyspozycję z art. 36 K.p.a. wskazującego nowy termin załatwienia sprawy. Skarżąca dodała, że K.p.a. nie przewiduje instytucji zwrotu odwołania przez organ odwoławczy organowi pierwszej instancji. W ocenie skarżącej działanie organu odwoławczego stanowi próbę uchylenia się od podjęcia decyzji w sprawie. Zachowanie takie jest działaniem pozornym, nie znajdującym oparcia w obowiązujących przepisach. Ponieważ organ II instancji nie wydał decyzji merytorycznej, ani nie określił innego terminu do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 36 K.p.a., skarżąca wystąpiła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z żaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Na tej podstawie skarżąca wniosła o: 1). stwierdzenie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego przez [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.; 2). stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3). zobowiązanie organu II instancji do merytorycznego zakończenia sprawy; 4) zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób odpowiedzialnych za niezałatwienie sprawy w terminie; 5) wymierzenie grzywny organowi; W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przyznał, że w istocie w dniu 21 marca 2014r. zwrócił przekazany przez organ I instancji środek zaskarżenia celem podjęcia czynności zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 133 K.p.a., jednocześnie wskazując, że obowiązek przekazania odwołania organowi wyższego stopnia można uznać za spełniony jedynie wówczas, gdy odwołanie zostanie przekazane wraz z całością akt sprawy w oryginale, względnie w kopiach potwierdzonych za zgodność z oryginałem. Tymczasem poza zaskarżoną decyzją nie przesłano żadnych akt sprawy, co nie pozwalało organowi wyższego stopnia na podjęcie czynności postępowania odwoławczego. Organ II instancji wyjaśnił, że aktualnie przed [...]Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Ł. nie toczy się postępowanie odwoławcze z uwagi na zwrot środka odwoławczego organowi I instancji celem skompletowania akt sprawy i przesłania ich zgodnie z wymogami określonymi w art. 132 K.p.a.. W ocenie organu odwoławczego skarżąca, w dacie wniesienia skargi do sądu, nie wyczerpała toku postępowania, bowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydał postanowienia, o jakim mowa w art. 37 § 2 K.p.a., co w myśl art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czynni skargę niedopuszczalną. W związku z powyższym [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o odrzucenie skargi, a w razie nieuwzględnienia stanowiska organu odnośnie braku wyczerpania środków zaskarżenia, organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Zanim jednak Sąd rozpozna skargę na bezczynność organu administracji bada, czy owa skarga została złożona po wyczerpaniu trybu zaskarżenia, o jakim mowa w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wystąpienie strony postępowania administracyjnego do organu wyższego stopnia z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, na podstawie art. 37 § 1 K.p.a.. Podkreślić w tym miejscu należy, iż wystarczy sam fakt złożenia takiego zażalenia, nie jest natomiast istotne, czy zażalenie to zostało w ogóle przez organ wyższego stopnia rozpatrzone, a jeżeli tak, to z jakim skutkiem. Z tego wnika, że wniosek organu odwoławczego o odrzucenie skargi jest zupełnie bezpodstawny, gdyż skarżąca przedstawiła dowód na to, że przez wniesieniem skargi do sądu wystąpiła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Na tej podstawie stwierdzić należy, iż warunek określony w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. został przez skarżącą spełniony. Następnie wskazać trzeba, iż w świetle art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, przy czym do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Dotyczy to również postępowania w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego. Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy należy stanowczo podkreślić, że organ odwoławczy naruszył prawo, gdyż nie ulega wątpliwości, że żaden przepis K.p.a. nie przewiduje zwrotu odwołania organowi I instancji z uwagi na niezachowanie ustawowego obowiązku wynikającego z art. 133 K.p.a.. Przepisy K.p.a. w sposób wyczerpujący przewidują dopuszczalne czynności organu odwoławczego podjęte na skutek wniesienia odwołania. W pierwszej kolejności organ I instancji winien zbadać zarówno dopuszczalność odwołania, jak również zachowanie terminu do jego wniesienia (art. 134 K.p.a.). Następnie organ I instancji dokonuje oceny zachowania warunków formalnych odwołania. W wyniku podjętej w tym zakresie kontroli jest organ II instancji uprawniony do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do jego wniesienia (art. 134 K.p.a.) oraz pozostawienia odwołania bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia jego braków formalnych (art. 64 § 2 K.p.a.). W przeciwnym razie organ II instancji obowiązany jest do rozpatrzenia odwołania i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Przekazanie odwołania jest czynnością materialnotechniczną, co oznacza, że art. 133 K.p.a. ma jedynie charakter instrukcyjny i w żadnym wypadku nie ma wpływu na rozpoczęcie biegu postępowania odwoławczego. Innymi słowy postępowanie odwoławcze zostaje wszczęte z chwilą wniesienia odwołania do organu I instancji, a nie z chwilą przekazanie tego odwołania do organu odwoławczego. Wynika to pośrednio z art. 61 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że nawet niewywiązanie się przez organ I instancji z obowiązku przekazania odwołania, nie jest okolicznością ekskulpacyjną, na którą może powoływać się organ odwoławczy w celu odparcia zarzutu bezczynności (vide: wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012r., w sprawie sygn. akt II OSK 1999/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 października 2011r., w sprawie sygn. akt IV SAB/Po 22/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 1 grudnia 2009r., w sprawie sygn. akt II SAB/Ol 51/09; wyrok NSA z dnia 21 maja 1991, w sprawie sygn. akt IV SAB 8/91, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To organ wyższego stopnia winien wymusić na organie I instancji działanie zgodne z prawem, a nie przerzucać na ten organ ciężar odpowiedzialności za niezałatwienie odwołania w terminie. Tym samym organ odwoławczy nie był uprawniony do zwrotu odwołania w celu prawidłowego wykonania wymogów wynikających z art. 133 K.p.a.. Oczywiście nie ulega żadnej wątpliwości, że brak pełnej dokumentacji uniemożliwia organowi II instancji rozpatrzenie odwołania, jednakże w tym celu organ bezwzględnie winien zastosować się do obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 K.p.a., zgodnie z którym o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Jak wynika natomiast z art. 36 § 2 K.p.a. ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Przeszkody w terminowym załatwieniu sprawy nie zwalniają organu od podejmowania czynności procesowych, w szczególności stosowania obligatoryjnych instytucji procesowych przewidzianych w K.p.a., jak też niedopuszczalne jest w takiej sytuacji pozostawienie strony w niewiedzy, co do przyczyn opóźnienia i terminu zakończenia sprawy. Obowiązkiem organu jest poszukiwanie rozwiązań proceduralnych, usuwających przeszkody w wydaniu decyzji kończącej postępowanie lub stosowanie innych rozwiązań przewidzianych prawem, które pozwolą ująć w odpowiednie ramy prawne okres oczekiwania. Nie można również zapominać o ogólnych zasadach, z których wynika konieczność zapewnienia realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.), przejawiającej się w obowiązku załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 K.p.a.). Co prawda, jak wynika z akt sprawy, w celu wywiązania się z nałożonego przez organ odwoławczy obowiązku, organ I instancji pismem z dnia 17 kwietnia 2014r. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z prośbą o wypożyczenie akt administracyjnych w sprawach ze skarg B. P. na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. (sprawy o sygn. akt II SAB/Łd 10/14 i II SAB/Łd 11/14). W odpowiedzi organ I instancji został poinformowany, że z uwagi na planowany termin rozprawy akta nie mogą być wypożyczone. W dniu 19 maja 2014r. organ odwoławczy otrzymał od organu I instancji wyjaśnienie, że akta nie zostały wypożyczone przez sąd z uwagi na wyznaczony termin rozprawy na dzień 3 czerwca 2014r.. Do pisma ponownie załączono odwołanie B. P. wraz z dokumentacją zastępczą (75 kart). Przy piśmie z dnia 2 czerwca 2014r. organ II instancji ponownie zwrócił odwołanie B. P. organowi I instancji wraz z dokumentacją zastępczą, jednocześnie wyjaśniając, że przesłane dokumenty nie pozwalają na rozpoznanie odwołania i tym samym na skuteczne wszczęcie postępowania odwoławczego. Następnie ponownie zobowiązano Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do nadesłania odwołania wraz z kompletną dokumentacją w sprawie w trybie art. 133 K.p.a.. Powyższe wskazuje na to, że organ II instancji podjął określony typ działania w celu uzyskania żądanej dokumentacji, jednakże działania te okazały się bezskuteczne. Z pewnością organ odwoławczy nie podjął wszystkich możliwych kroków dla rozwiązania zaistniałej sytuacji. Organ ten mógł chociażby – z chwilą powzięcia wiadomości o tym, że akta znajdują się w sądzie administracyjnym – bezpośrednio zwrócić się o ich udostępnienie w siedzibie sądu, w celu wykonania niezbędnych kserokopii, mógł do tego zobowiązać organ I instancji. Bez wątpienia byłoby to działanie pragmatyczne, obliczone na załatwienie sprawy w rozsądnym terminie. Tymczasem organ odwoławczy próbował jedynie przerzucić na organ I instancji obowiązek dostarczenia akt i jednocześnie ani razu nie zwrócił się do skarżącej z wyjaśnieniem przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i – co równie ważne – nie wskazał nowego terminu do jej załatwienia. Uchybienie obowiązkowi wynikającego z art. 36 § 1 i 2 K.p.a. nie pozostawia jakiejkolwiek wątpliwości, że organ nadzoru budowlanego II instancji nie tylko pozostawał w bezczynności, ale również przewlekle prowadził postępowanie w zakresie rozpatrzenia odwołania skarżącej. W niniejszej sprawie upływ terminów przewidzianych w art. 35 i art. 36 K.p.a. jest oczywisty, dlatego sąd, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji, zobowiązując jednocześnie organ administracji do załatwienia odwołania B. P. wniesionego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia[...], nr [...], w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Jednakże z uwagi na to, że organ podjął, choć bezskutecznie, określone czynności do usunięcia stanu zwłoki w załatwieniu sprawy, jak również z uwagi na niewielkie bowiem zaledwie kilkumiesięczne opóźnienie w rozpoznaniu odwołania uznano, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, czemu dano wyraz w pkt 3 wyroku. W związku z tym odstąpiono również od wymierzenia organowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. k.ż.