II OSK 3031/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 283/14 w sprawie ze skargi J. K. i A. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. K. na rzecz J. K. i A. S. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 283/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. K. i A. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, Starosta Łódzki Wschodni decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. K. pozwolenia na budowę budynku tuczarni wraz z infrastrukturą oraz silosu zbożowego na działce o nr ewid. 326/1, położonej w miejscowości G., gmina R.. Pismem z dnia 11 lipca 2013 r. J. K. i A. S. wystąpili do Wojewody Łódzkiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] lipca 2011 r. Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda Łódzki postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] lipca 2011 r. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli J. K. i A. S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że J. K. i A. S. są właścicielami działek nr [...] i [...] znajdujących się w sąsiedztwie nieruchomości inwestycyjnej. Działki skarżących są oddzielone od działki inwestycyjnej działką nr ew. [...] o szerokości ok. 24 m. Inwestycja obejmuje budowę budynku tuczarni, wykonanie płyty fundamentowej i montażu silosu zbożowego, ułożenie kabla zasilającego projektowany budynek tuczarni, budowę instalacji zewnętrznej wodociągowej, budowę kanalizacji gnojowicowej wraz z zamkniętym zbiornikiem bezodpływowym na gnojowicę oraz utwardzenie dojazdu kostką betonową. Sporna inwestycja nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działek nr [...] i [...]. Projektowany budynek tuczarni jest oddalony od granicy z działkami skarżących o ok. 37 m, zbiornik na gnojowicę znajduje się w odległości ok. 45 m od granicy z działką nr ewid. [...], oraz w odległości ok. 60 m od granicy z działką nr ewid. [...], natomiast zaprojektowany silos zbożowy jest usytuowany w odległości ok. 31 m od granicy ww. działek, należących do skarżących. Mając na uwadze usytuowanie zaprojektowanej inwestycji, jak również wysokość zaprojektowanego budynku tuczami, która wynosi 5,14 m, organ stwierdził, że nieruchomości należące do J. K. i A. S. z całą pewnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania działek o nr ewid. [...] i [...]. J. K. i A. S. mogą bez przeszkód zagospodarować działki będące ich własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres – wyznaczony przepisami prawa – dopuszczalnego zagospodarowania. Organ wskazał również, że działki skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym przepisami § 6 ust. 4 pkt 1 i 3 czy § 8 ust. 1 pkt 1 i 5 i ust. 2 pkt 1 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. z 1997 r. Nr 132, poz. 877 ze zm.) ani § 12 i § 13 oraz § 271 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Skarżący zaś nie wskazali na żadne okoliczności uzasadniające ich interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]. Odnosząc się do kwestii immisji pośrednich organ wskazał, że fakt takich immisji nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w postępowaniu administracyjnym. Przekroczenie dopuszczalnego poziomu tych immisji rodzi określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Reasumując, organ wskazał, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Również przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Rzgów nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości należących do skarżących. Ocena spornej inwestycji pod kątem jej zgodności z planem może mieć miejsce dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Fakt, że dana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko może mieć znaczenie z punktu widzenia postępowania środowiskowego, natomiast nie przesądza, że w analizowanej sprawie wnioskodawcy są ograniczeni w zagospodarowaniu należących do nich nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. wnieśli J. K. i A. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 lipca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 283/14, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2013 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że art. 61 a § 1 k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania o pozwolenie na budowę (czy to w trybie zwykłym, czy nadzwyczajnym), winny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale i takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać. W procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o to, by zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu (nie chodzi zatem o wykazanie naruszenia interesu prawnego), lecz należy badać czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora. Należy stwierdzić, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" winny być uznane za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Obszaru oddziaływania obiektu nie można utożsamiać wyłącznie z obszarem bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji, a pojęcie to należy utożsamiać z obszarem, na który potencjalnie może oddziaływać inwestycja, a więc i nawet takim, który bezpośrednio z terenem inwestycji nie sąsiaduje. Na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania te kwestie nie mogły być jednak przedmiotem oceny organu. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Z uwagi na to, że przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie wydane w trybie wskazanego art. 61a § 1 k.p.a. przedwczesna jest na obecnym etapie ocena interesu prawnego strony skarżącej. Do organu administracji należał będzie obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, dokonanie niezbędnych ustaleń odnoszących się do praw skarżących i załatwienie ich żądania w drodze decyzji administracyjnej. Wszystkie podnoszone przez skarżących kwestie organ będzie musiał zbadać, jednak już po wszczęciu postępowania nieważnościowego. Sąd podkreślił, że nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest również znany Sądowi z urzędu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013 r. w sprawie VII SA/Wa 1995/12 uchylający decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...]. W wyroku tym Sąd, po rozpoznaniu skargi strony będącej współwłaścicielką działki nr [...] sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną, wskazał, że: "W dokumentacji projektowej – która dla inwestora i organu jest wiążąca – wskazuje się przewidywanie hodowli 360 tuczników i ustala dla tej ilości DJP wynoszące 37,8<40. Współczynnik przeliczenia sztuk rzeczywistych na DJP dla tuczników określono tu na wartość 0,14. A zatem, wartość DJP dla 360 tuczników ustalona w oparciu o załącznik do Rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397) (dalej: "rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 roku") wynosi 50,4. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 103 tego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów i hodowlę zwierząt, [...] w liczbie nie mniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), jeżeli działalność prowadzona będzie: a) w odległości mniejszej niż 100 m od następujących terenów w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie uwzględniając nieruchomości gospodarstwa, na którego terenie chów lub hodowla zwierząt będą prowadzone: mieszkaniowych, innych zabudowanych z wyłączeniem cmentarzy i grzebowisk dla zwierząt, zurbanizowanych niezabudowanych, rekreacyjno-wypoczynkowych z wyłączeniem kurhanów, pomników przyrody oraz terenów zieleni nieurządzonej niezaliczonej do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, [...]. W tych okolicznościach z uwagi na sposób ustalenia w dokumentacji projektowej wielkości planowanej hodowli tuczników oraz ustalone przez organy położenie nieruchomości skarżącej w stosunku do projektowanej tuczarni brak jest podstaw do stwierdzenia, że strona nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego." Odnośnie zatem odległości zabudowań inwestycyjnych w stosunku do nieruchomości skarżących J. K. i A. S. (ok. 37 m, ok. 45 m, ok. 60 m i ok. 31 m), należy stwierdzić, że żadna z powyższych odległości nie przekracza wskazanych rozporządzeniem 100 metrów. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 lipca 2014 r. VII SA/Wa 283/14 do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S. K. zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy wyrokiem, w sytuacji gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe i jako takie winno ulegać umorzeniu. Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci: 1) odpisu potwierdzenia nr [...] przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia [...] lutego 2014 r. wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego w Łodzi – na okoliczność zakończenia wszystkich prac budowlanych i przystąpienia do użytkowania obiektu objętego pozwoleniem na budowę oraz bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę; 2) ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], wniosku złożonego do Wojewody Łódzkiego w dniu [...] listopada 2011 r. i pisma z dnia 4 stycznia 2012 r. na okoliczność rozstrzygnięcia ostateczną decyzją administracyjną kwestii nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] oraz bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. i A. S. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, wskazując na naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., co zdaniem autora miało istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne zaskarżone w tej sprawie w zaskarżonym postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. ani tym bardziej postępowanie sądowoadministracyjne zakończone zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 lipca 2014 r., wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie stało się bezprzedmiotowe i nie wymagało umorzenia. Fakt, że inwestor zakończył budowę, o czym zawiadomił właściwy organ oraz to, że została wydana ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] lipca 2011 r., nie są to okoliczności mogące stanowić podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego. Wszystkie te sprawy mają różny przedmiot rozstrzygnięcia, chociaż zmierzają do zakwestionowania decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] lipca 2011 r. Czym innym w sensie procesowym jest odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, a czym innym odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, przy czym oba te postępowania były zainicjowane na wniosek różnych podmiotów, z których każdemu służy odrębne i niezależne prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Każda decyzja administracyjna lub postanowienie kończące sprawę, jeżeli taka jest wola stron, podlega kontroli sądowej (art. 184 Konstytucji RP). Zakończenie budowy i zawiadomienie o tym właściwego organu, nie stanowi też przeszkody w możliwości kwestionowania w trybach nadzwyczajnych decyzji o pozwoleniu na budowę, nie oznacza to też, jak podnosi się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że zrealizowana inwestycja stanowi samowolę budowlaną, do której może mieć zastosowanie art. 48 pr.bud. W związku z powyższym nie można również mówić o bezprzedmiotowości postępowania rozstrzygniętego zaskarżonym wyrokiem. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.