I OSK 389/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 428/13 w sprawie ze skargi A. J. na przewlekłość i bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania uchyla zaskarżony wyrok w pkt 2 i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg A. J. na bezczynność i przewlekłe postępowanie Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia 24 listopada 2005 r. A. J. wystąpił do Prezydenta m.st. Warszawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną (ul. [...]) stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o pow. [...]m² oraz nr [...] z obrębu [...] o pow. [...]m². Pismem z dnia 22 lipca 2009 r. wnioskodawca zwrócił się do organu o poinformowanie o toku sprawy. W odpowiedzi pismem z dnia 12 sierpnia 2009 r. organ udzielił informacji, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte, lecz brak jest w aktach oryginału wniosku. Pismem z dnia 22 stycznia 2010 r. Prezydent poinformował wnioskodawcę, że nie posiada oryginału wniosku i zwrócił się o wyjaśnienie tej kwestii. Pismem z dnia 16 kwietnia 2010 r. wnioskodawca zwrócił się o odtworzenie akt. Pismem z dnia 20 października 2011 r. Prezydent m.st. Warszawy wezwał wnioskodawcę o dołączenie dokumentów do sprawy, co skarżący uczynił przy piśmie z dnia 24 listopada 2011 r. Pismami z dnia 2 stycznia 2012 r. Prezydent zwrócił się do: Wydziału Infrastruktury Urzędu m.st. Warszawy w Dzielnicy Białołęka, Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy w Dzielnicy Białołęka, Archiwum Państwowego m. st. Warszawy, Archiwum Akt Nowych w Warszawie, archiwum Urzędu m.st. Warszawy o podanie informacji w sprawie. O kolejne informacje organ wystąpił pismem z dnia 23 stycznia 2012 r. Pismem z dnia 16 stycznia 2012 r. organ poinformował strony postępowania, że z uwagi na konieczność sporządzenia operatu szacunkowego wniosek zostanie rozpoznany do końca II kwartału 2012 r. Pismem z dnia 9 lipca 2012 r. Prezydent poinformował strony postępowania o tym, że nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie wskazanym w piśmie z dnia 16 stycznia 2012 r. z uwagi na konieczność uzupełnienia akt sprawy o operat szacunkowy i że po otrzymaniu operatu szacunkowego zostanie w wyznaczona rozprawa administracyjna i wydana decyzja. Przy czym wniosek zostanie rozpatrzony do końca I kwartału 2013 r. Operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości został sporządzony w dniu 6 września 2012 r. W dniu 22 września 2012 r. organ poinformował o wyznaczeniu rozprawy administracyjnej na dzień 30 października 2012 r. Pismem z dnia 10 października 2012 r. organ zwrócił się do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r. z uwagi na to, iż nieruchomość objęta tą decyzją w części była objęta decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2005 r., stanowiącą podstawę przejęcia tej nieruchomości. Pismem z dnia 22 maja 2013 r. wnioskodawca zwrócił się o podanie informacji, na jakim etapie znajduje się postępowanie. Organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 17 czerwca 2013 r., wskazując, że wydanie decyzji nastąpi nie później niż do dnia 31 grudnia 2013 r. Pismem z dnia 22 maja 2013 r. wnioskodawca złożył zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta postępowania z wniosku z dnia 24 listopada 2005 r. o wypłatę odszkodowania. Wojewoda Mazowiecki, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi termin 2 miesięcy od daty doręczenia niniejszego postanowienia na podjęcie rozstrzygnięcia (tj. do dnia 16 września 2013 r.). Pismem z dnia 5 sierpnia 2013 r. organ wezwał strony na rozprawę administracyjną wyznaczoną na dzień 27 sierpnia 2013 r. Pismem z dnia 23 lipca 2013 r. A. J., reprezentowany przez radcę prawnego, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 24 listopada 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. W uzasadnieniu skargi opisał przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie wskazując, że od dnia 8 stycznia 2013 r. organ dysponuje kompletnym materiałem dowodowym, a zatem nie ulega wątpliwości, że pozostaje w sprawie bezczynny. Ponadto Prezydent prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Powyższe czyni skargę w pełni uzasadnioną. Skarga została uzupełniona pismem z dnia 26 lipca 2013 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy opisał przebieg postępowania, podnosząc, że nie upłynął jeszcze termin zakończenia sprawy z postanowienia Wojewody, tj. 16 września 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. zawiesił postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że z uwagi na fakt wydania przez Wojewodę Mazowieckiego dwóch odrębnych decyzji, których przedmiotem po części jest ten sam grunt, a skierowanych do innych stron postępowania, zaszła potrzeba wyeliminowania z obrotu prawnego jednej z tych decyzji, o co organ wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Zatem rozstrzygnięcie sprawy odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zdeterminowane jest uprzednim rozstrzygnięciem przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządził połączenie spraw ze skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania celem wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Rozpoznając skargę, Sąd I instancji zauważył, że obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa. Jednocześnie na względzie należy mieć również art. 1 i art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U z 1993 r. Nr 61., poz. 284 ze zm.), w świetle których każdy obywatel kraju podlegającego jurysdykcji Konwencji ma prawo do rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie. Ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna przy tym uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego. Ponadto także zgodnie z art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej stanowiącego o prawie do dobrej administracji, podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Z tych względów Sąd uznał, iż zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ w sprawie działa opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłuża termin załatwienia sprawy w sytuacji, gdy mogła ona być załatwiona w terminie krótszym. Z kolei odnosząc się do skargi na bezczynność Sąd I instancji uznał, że skarga ta jest bezprzedmiotowa i podlega umorzeniu. Zauważył, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ stanowi kwalifikowaną formę bezczynności. Sąd badając czy organ prowadzi w sprawie postępowanie w sposób przewlekły jednocześnie bada czy organ ten pozostaje bezczynny w sprawie, a zatem skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie została niejako zawarta w skardze na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ. Z zakresu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wynika, ze stanowi ona bowiem kwalifikowaną formę bezczynności organu. Przy czym Sąd nie zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie w określonym terminie, mając na uwadze zasadne zawieszenie postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. postępowania administracyjnego w sprawie. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. J., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżył wyrok Sądu I instancji w części, w jakiej Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego (pkt 2 wyroku), podnosząc zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: 1. dokonanie przez Sąd I instancji w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność nieuprawnionej kontroli postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania; 2. wyrażeniu przez Sąd I instancji w stosunku do skargi na bezczynność nieuprawnionej i błędnej oceny prawnej, stanowiącej o zasadnym zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, co doprowadziło do umorzenia postępowania w zakresie bezczynności organu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność sąd ma obowiązek uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania, przy czym w przypadku wydania przez organ aktu po wniesieniu skargi sąd nie przeprowadza kontroli tego aktu, a jedynie rozstrzyga, czy organ pozostaje w bezczynności. Tym samym sąd nie może przeprowadzać kontroli zasadności wydanego przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania, które może być poddane odrębnej kontroli instancyjnej, a następnie sądowej. Jednocześnie, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie można uznać, że zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania było zasadne, gdyż prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący wystąpił o ustalenie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną, które objęte były decyzją z dnia [...] marca 2005 r. o nabyciu z mocy prawa przez Powiat Warszawski własności z dniem 1 stycznia 1999 r. Decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu i jest decyzją ostateczną. Kontroli w postępowaniu nieważnościowym podlegać zaś może jedynie decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r., co jest bez znaczenia dla wniosku skarżącego. Tym samym nie jest uprawniony pogląd Sądu I instancji, że zawieszenie postępowania postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. było zasadne. Podnosząc powyższe zarzuty w ramach skargi kasacyjnej jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany został po łącznym rozpoznaniu skargi na bezczynność i skargi na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta m.st. Warszawy sprawy z wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Wyrok ten został zaskarżony w części pkt 2 o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego, a więc w zakresie dotyczącym skargi na bezczynność organu. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 i art. 141 § 4 p.p.s.a., które okazały się w znacznej mierze zasadne. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi treść art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które w prawnie ustalonym terminie mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończyły postępowania stosownym aktem lub czynnością. Istotą skargi na bezczynność organu jest ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. za zasadną, Sąd – w myśl art. 149 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego z uwagi na fakt, iż postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, Prezydent m.st. Warszawy zawiesił postępowanie w sprawie z wniosku A. J. o ustalenie i wypłatę odszkodowania z powodu toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r. o nabyciu z mocy prawa przez Powiat Warszawski własności nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego umorzenie postępowania w takim przypadku nie jest prawidłowe. Otóż, jak wynika z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., postępowanie podlega umorzeniu, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wskazane w punktach 1 i 2 § 1. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego z innych przyczyn mamy do czynienia m.in., gdy w jego toku wystąpią zdarzenia, które powodują, że dalsze jego prowadzenie nie jest uzasadnione, czyli przykładowo przestanie istnieć przedmiot danego postępowania (decyzja, postanowienie, czy wprost przeciwnie bezczynność organu administracyjnego). W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można w każdym przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ wydał akt z zakresu administracji publicznej, automatycznie stosować uchwały I OPS 6/08, zgodnie z którą przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Do umorzenia postępowania ze skargi na bezczynność organu nie wystarczy bowiem jedynie wydanie jakiegokolwiek aktu lub dokonanie jakiejkolwiek czynności z zakresu administracji publicznej. Konieczne jest bowiem stwierdzenie, że chodzi o taki akt lub czynność, co do której organ pozostawał w bezczynności. Na gruncie rozpoznawanej sprawy takie orzeczenie mogłoby zapaść, gdyby organ podjął decyzję w sprawie odszkodowania za nieruchomość na skutek skargi na bezczynność, nie zaś wydał postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia tego odszkodowania. Celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie, że organ administracji pozostawał w bezczynności, lecz spowodowanie ustania stanu bezczynności. Ma to związek z unormowaniem art. 149 p.p.s.a. stanowiącym, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Podejmując zatem rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Z tego względu na wynik postępowania sądowoadministracyjnego mają wpływ wydarzenia i czynności podejmowane również po złożeniu skargi. Tak więc orzekanie o ewentualnym obowiązku wydania aktu przez organ administracji niewątpliwie musi odnosić się do aktualnego stanu danej sprawy, a więc i stanu tego postępowania wynikającego z faktu jego zawieszenia postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Wskazana okoliczność miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów, samego okresu zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że z uwagi na zawieszenie postępowania na dzień wyrokowania nie można było stwierdzić bezczynności organu. W razie zawieszenia postępowania nie można zarzucić skutecznie organowi administracji publicznej prowadzącemu postępowanie w sprawie bezczynności (por. wyroki NSA z 29.11.2007 r., II OSK 1380/07 oraz 8.11.2013 r., II OSK 1735/13). Wobec powyższego Sąd I instancji powinien orzec o oddaleniu skargi bez badania, czy wystąpił stan bezczynności przed wydaniem przez organ administracji postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Niecelowe byłoby bowiem dokonywanie oceny w tym zakresie, jeżeli w konsekwencji Sąd nie mógłby zastosować środka przewidzianego w art. 149 p.p.s.a. Słusznie natomiast podnosi autor skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji nie był uprawniony do wypowiadania się w kwestii zasadności zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd administracyjny może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi. Oznacza natomiast, że sąd ten ma prawo jak i obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W przypadku skargi na bezczynność zasada ta powoduje, że Sąd I instancji nie był władny dokonać oceny prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego, gdyż bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy i zawieszenie postępowania administracyjnego są odrębnymi sprawami. Reasumując należy uznać, że przy badaniu, czy w dniu wyrokowania organ pozostaje w bezczynności Sąd powinien mieć na uwadze, czy postanowienie o zawieszeniu postępowania stało się ostateczne, czy też zostało wzruszone. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tylko ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok w części pkt 2 i tym zakresie przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji umarzającego postępowanie sądowoadministracyjne, niezależnie od tego, że zawarte w wyroku (por.: uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 23).