II SAB/Gd 82/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Sądu Rejonowego do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. J. z dnia 13 maja 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prezesa Sądu Rejonowego na rzecz skarżącego M. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. We wniosku z dnia 13 maja 2014 r. M. J. zwrócił się do Prezesa Sądu Rejonowego, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, o udzielenie informacji publicznej poprzez odpowiedź na następujące pytanie "Czy R. W. występował i występuje w Sądzie Rejonowym, I Wydział Cywilny, w roli radcy prawnego podczas rozpraw? Wnoszę o podanie od 1 stycznia 2014 r. do chwili obecnej (13 maja 2014 r.). Jeżeli tak, wnoszę o podanie sygnatur akt spraw, w których występował R. W. w I Wydziale Cywilnym Sądu Rejonowego". W odpowiedzi na tak sformułowany wniosek Prezes Sądu Rejonowego pismem z dnia 22 maja 2014 r. poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśnił też, że pełnomocnictwo, które upoważniałoby radcę prawnego do występowania w charakterze pełnomocnika w sądzie cywilnym nie pochodzi od funkcjonariusza publicznego, ani nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy. M. J. wniósł następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego, twierdząc że organ bezzasadnie uchylił się od udzielenia skarżącemu żądanej informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie Prezesa Sądu Rejonowego do udzielenia żądanej informacji oraz o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W skardze zarzucono naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 6 ust. 2 oraz art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazując, że żądane informacje są informacja publiczna, gdyż dotyczą prawidłowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości oraz uczestniczenia w rozprawach przed Sądem rejonowym osób publicznych, które nie posiadają stosownego upoważnienia do takich wystąpień oraz art. 61 pkt 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie obywatelowi dostępu do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że osoba, której dotyczy pytanie, jest osobą publiczną, albowiem sprawuje funkcję Dyrektora Generalnego – Sekretarza Miasta. Wymieniony nie uzyskał od Burmistrza pozwolenia na pracę jako osoba prywatna w charakterze radcy prawnego. Według skarżącego żądana informacja dotyczy prawidłowego funkcjonowania Sądu Rejonowego w związku z pełnieniem i wykonywaniem funkcji przez funkcjonariuszy publicznych wymiaru sprawiedliwości. Skarżący dodatkowo przywołał orzecznictwo, według którego skargi na bezczynność w zakresie informacji publicznej nie trzeba poprzedzać wcześniejszym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Rejonowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 22 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, że sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (3 § 2 pkt 1) i podejmowaniu innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (3 § 2 pkt 4). Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) polega na tym, że podmiot obowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Nie wydaje też decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, przybierających formę decyzji administracyjnej, do której z mocy art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a. Jak wynika z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej realizacja "prawa dostępu do informacji" publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2, po drugie adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 tej ustawy, a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3). Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Ustawa stanowi realizację zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji. Zgodnie z tym przepisem Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Katalog podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zawiera art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten w punkcie 1 stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego, które na podstawie przepisów Konstytucji i właściwych ustaw wykonują zadania administracji publicznej korzystając ze środków prawnych o charakterze władczym, właściwych władzy państwowej. Niewątpliwie zatem prezes sądu rejonowego jako organ władzy publicznej jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, o ile oczywiście znajduje się ona w jego posiadaniu. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ ten przedmiotową informację wytworzył. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy żądana w przytoczonym wniosku informacja stanowi informację publiczną. Przechodząc zatem do analizy charakteru przedmiotowej informacji należy odwołać się do treści art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Innymi słowy, w świetle przedstawionych już rozważań, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Przepis art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydującym jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Ugruntowane jest już stanowisko judykatury, według którego za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751). Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II SAB/Lu 19/06 (LEX nr 236231), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 221/04 (LEX nr 146742) oraz postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SAB/Bk 36/08 (LEX nr 146742). Dalej, przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. W tym wypadku kluczową dla oceny charakteru pełnionej przez daną osobę funkcji jest wykładnia pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne". Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje tego pojęcia. Wskazówek interpretacyjnych zatem należy poszukiwać w innych aktach prawnych systemu, który co do zasady powinien być spójny. Dostarcza ich dyspozycja art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. nr 88, poz. 553 ze zm.), zwanej dalej "k.k.", zgodnie z którą osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Pojecie "osoba pełniąca funkcje publiczne" na gruncie k.k. jest zakresowo szersze i pochłania pojęcie funkcjonariusza publicznego. Skoro ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej przy określaniu kręgu podmiotów, co do których zastosowania nie mają ograniczenia w dostępności do informacji, zrezygnował z definiowania pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne" i "funkcjonariusz publiczny", to nie ma przeszkód, ażeby skorzystać z definicji sformułowanych na gruncie przepisów prawa karnego w celu precyzyjnego określenia podmiotu przestępstwa i przedmiotu ochrony. Określenie "osoba pełniąca funkcję publiczną" użyte w ustawie o dostępie do informacji publicznej służy również dokładnemu ustaleniu kręgu podmiotów, które podejmując szeroko pojętą działalność publiczną winny liczyć się z dozwolonym dostępem do wszelkich informacji ze sfery jego życia, które mają wpływ na wykonywanie przyjętej roli społecznej. Zarówno doktryna jak i judykatura stoją na stanowisku, że osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ustawy jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 k.k., ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 ustawy należy rozumieć znacznie szerzej. Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; zob. też: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2004 r., sygn. akt II SAB/Ka 144/03; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 503/13, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Interpretując na gruncie niniejszej sprawy pojęcie "osoby sprawującej funkcje publiczne" należy też przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. akt K 17/05 - OTK-A 2006, nr 3, poz. 30, LEX nr 182494). Trybunał uznał, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Ustalenie, czy dana funkcja jest funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Trybunał stwierdził dalej, że do funkcji publicznych należą takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Z tego punktu widzenia, jak wyraził to następnie Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 maja 2007 r. (w sprawie K 2/07, OTK-A z 2007 r., nr 5, poz. 48), dotyczącym obowiązku lustracyjnego, odnosząc swoje rozważania do radców prawnych i adwokatów i powtarzając argumentację z wyroku w sprawie K 17/05, "adwokaci oraz radcowie prawni muszą być uznani za pełniących funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawna innych osób lub łączy się ci najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów ...". Powyższą argumentację wzmacnia ponadto okoliczność, że zawód radcy prawnego, z uwagi na istotną rolę w funkcjonowaniu i kształtowaniu systemu ochrony prawnej, jest zawodem zaufania publicznego, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, co dodatkowo rzutuje na ocenę w zakresie wymogu transparentności jego wykonywania w kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oceniając pod tym kątem zakres czynności związanych ze stanowiskiem radcy prawnego, należy też mieć na uwadze, że zawód radcy prawnego jest zawodem wyodrębnionym, posiadającym własną regulację ustawową, zawartą w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r., nr 10, poz. 65 ze zm.), w związku z czym nie jest możliwe jego wykonywanie z pominięciem przepisów tej ustawy. Zawód radcy prawnego jest zdefiniowany w art. 4, art. 6 ust. 1 i art. 7 ustawy o radcach prawnych i polega na świadczeniu pomocy prawnej, a w szczególności na udzielaniu porad prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed sądami i urzędami. Prawo do wykonywania zawodu radcy prawnego powstaje z chwilą dokonania wpisu na listę radców prawnych i złożenia ślubowania (art. 23 ustawy o radcach prawnych). Kierując się powyższymi wskazówkami interpretacyjnymi stwierdzić należy, że osoba, której dotyczy przytoczone żądanie i która niespornie zatrudniona jest w strukturze jednostki samorządu terytorialnego jako dyrektor generalny i sekretarz miasta, a jednocześnie posiada uprawnienia do wykonywania zawodu radcy prawnego (inną kwestią jest, czy zawód ten faktycznie wykonuje) jest niewątpliwie na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą sprawującą funkcje publiczne. Tym samym informacje odnoszące się do sprawowanej funkcji i pozostające w jej związku mają charakter informacji publicznych. Z tego też względu chybione jest stanowisko prezesa sądu rejonowego koncentrujące się jedynie na rodzaju dokumentu, jakim jest pełnomocnictwo procesowe, tym bardziej, że udostępnienia takich dokumentów wnioskodawca się nie domagał. Przedmiotowa informacja dotyczy niewątpliwie kwestii związanych z transparentnością sprawowanej przez R. W. funkcji publicznej, z uwagi na możliwy do wystąpienia konflikt interesów w przypadku wykonywania jednocześnie zawodu radcy prawnego, wiążącego się z kolei z udziałem w kształtowaniu sytuacji prawnej określonego podmiotu reprezentowanego. Skoro wnioskowana informacja jest informacją publiczną, prezes sądu rejonowego zobowiązany jest do jej udostępnienia na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tym samym pozostaje w bezczynności w jej udostępnieniu, gdyż błędnie ocenił charakter żądanej wnioskiem z dnia 13 maja 2014 r. informacji, pisemnie informując wnioskodawcę, że nie jest to informacja publiczna. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 1 tej ustawy udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, która jest w posiadaniu organu. Jeżeli zatem organ żądanej informacji nie posiada, wystarczające jest pisemne powiadomienie o tym wnioskodawcy. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał Prezesa Sądu Rejonowego do rozpatrzenia w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności wniosku M. J. z dnia 13 maja 2014 r. Rozpatrując wniosek organ winien udostępnić żądaną informację, jeżeli znajduje się ona w jego posiadaniu, bądź wskazać, że jej nie posiada. Organ rozważyć przy tym winien istotną kwestię, czy żądana informacja ma charakter prosty czy przetworzony, a więc wymagający podjęcia dodatkowych czynności w celu jej wytworzenia w sposób odpowiadający treści żądania. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zauważa taką konieczność, gdyż prezes sądu rejonowego dla wytworzenia przedmiotowej informacji musi poczynić analizę akt dotyczących postępowań cywilnych w objętym wnioskiem okresie. Taka konstatacja wpłynąć też może na sposób postępowania odnoszący się do informacji przetworzonej i wymagający zachowania trybu określonego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 149 zdanie 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd w punkcie 2 wyroku stwierdził, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując tej oceny uwzględniona została okoliczność, że na wniosek udzielona została odpowiedź w terminie 14 dni, chociaż błędne było stanowisko co do tego, że żądana we wniosku informacja nie jest informacją publiczną. Niemniej kwestia ta wymagała pogłębionej analizy ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz zapoznania się z orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla prawidłowego ustalenia charakteru przedmiotowej informacji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustalając, że na zasądzone koszty składa się 100 zł uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.