II GSK 666/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 417/14 w sprawie ze skargi Z. C. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Kielcach z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Z. C. na rzecz Okręgowego Inspektora Pracy w Kielcach 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r. (sygn. akt II SA/Ke 417/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę Z. C. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Kielcach z dnia [...] marca 2014 r. (nr [...]), którą organ ten utrzymał w mocy decyzję inspektora pracy z dnia [...] grudnia 2013 r. (nr [...]) o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w łącznej wysokości 15.000 zł za naruszenie przepisów dotyczących czasu pracy kierowców. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te ustaliły, że w dniach [...] i [...] listopada oraz [...], [...] i [...] grudnia 2013 r. inspektor pracy przeprowadził kontrolę w należącym do skarżącego Przedsiębiorstwie [...] - w celu sprawdzenia czy pracodawca przestrzega m.in. przepisów regulujących czas pracy kierowców zawartych w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1155), a także obowiązków wynikających z przepisów rozporządzenia Rady nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r., s. 21; dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 3821/85"). Na podstawie wyników tej kontroli inspektor pracy - działając na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm.) - nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego oraz skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego (w obu przypadkach w odniesieniu do kierowcy K. K.), a także za nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie 37 wykresówek (z czego 14 wykresówek dotyczyło kierowcy R. J., a pozostałe dotyczyły kierowców: K. K., K. K. i A. W.). Utrzymując w mocy tę decyzję, Okręgowy Inspektor Pracy nie podzielił stanowiska zawartego w odwołaniu, że skarżący nie miał wpływu na zaistnienie naruszeń przepisów skutkujących koniecznością nałożenia kar pieniężnych. Organ odwoławczy za niewiarygodne uznał wyjaśnienia skarżącego, że powodem niemożności przedstawienia wykresówek był fakt ich zniszczenia w trakcie wypadku, jaki miał spowodować kierowca R. J. W tym zakresie organ powołał się na zeznania złożone przez wspomnianego kierowcę (uprzedzonego o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania), w których świadek ten twierdził w szczególności, że wykresówki istniały i zwrócił je pracodawcy (tj. skarżącemu). Okręgowy Inspektor Pracy nie uwzględnił również wyjaśnień strony, że brak w ewidencji kilometrów wynikał z faktu zawarcia przez skarżącego z M. F. i A. G. umów użyczenia samochodów o nr rej. [...] i [...]. Organ zauważył, że umowy te (przedłożone kontrolującemu w dniu 20 grudnia 2013 r.) zostały zawarte na okres, którego dotyczy kontrola i stwierdzone braki wykresówek trzech kierowców. Zdaniem organu, opierając się na brzmieniu tych umów nie można uznać, że były rzeczywiście realizowane i to w takim zakresie kilometrów, jakiego dotyczą stwierdzone w czasie kontroli braki wykresówek. Oświadczenia stron tych umów (z których wynika, że w okresie sierpnia do września 2013 r. korzystały ze wspomnianych pojazdów skarżącego) organ potraktował jako dokumenty prywatne podlegające ocenie co do wiarygodności dowodowej, przyjmując jednocześnie, że żadnego skutku prawnego nie mają umieszczone w tych oświadczeniach klauzule o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja odpowiada prawu i brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Powołując się na treść art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2 i art. 15 ust. 7 lit. c) rozporządzenia nr 3821/85, Sąd stwierdził, że każdy przedsiębiorca prowadzący przewozy drogowe niezwolnione z obowiązku posiadania urządzenia rejestrującego ma obowiązek przechowywania w siedzibie przedsiębiorstwa wykresówek i co do zasady obowiązek sporządzania tych wykresówek ciąży na kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzi pojazd. Natomiast podstawę prawną nakładania kar pieniężnych za naruszenie obowiązków lub warunków wykonywania transportu drogowego stanowią przepisy art. 92 i następne ustawy o transporcie drogowym. Sąd zaznaczył, że przewoźnik może uwolnić się od odpowiedzialności za powstałe uchybienia w przypadkach określonych w art. 92b ust. 1 lub art. 92c ust. 1 pkt 1 oraz art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem WSA, w dyspozycji art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie mieszczą się jednak sytuacje, które wprawdzie są wynikiem zachowania kierowcy, ale które wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych po stronie pracodawcy, w zakresie umożliwienia pracownikom przestrzegania przepisów oraz dyscyplinowania ich do przestrzegania tych przepisów. Takie zwolnienie może mieć miejsce, gdy wyłączną winę za powstanie naruszenia ponosi osoba trzecia (kierowca) lub gdy naruszenie prawa jest wynikiem okoliczności całkowicie niezależnych od przewoźnika. Przedsiębiorca musi przy tym wykazać, że dołożył należytej staranności, tzn. że organizując przewóz uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, a jedynie wskutek niezależnych okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie skarżący nie podniósł skutecznie żadnych argumentów odnoszących się do usług transportu drogowego, w których wykazano naruszenie przepisów, a które pozwoliłyby organowi uznać, że skarżący może uwolnić się od odpowiedzialności za te naruszenia. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym oraz uzupełniony przez Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skutecznie podważa bowiem twierdzenia skarżącego, że brakujące wykresówki (37 sztuk) znajdowały się w samochodzie uszkodzonym z winy kierowcy R. J. Skarżący - podtrzymując konsekwentnie stanowisko o zniszczeniu wszystkich brakujących wykresówek podczas kolizji drogowej zawinionej przez wspomnianego kierowcę w dniu [...] października 2013 r. - całkowicie abstrahuje od treści materiałów zgromadzonych w postępowaniu karnym o sygn. akt [...] prowadzonym przez Sąd Rejonowy w [...], na które powołał się w skardze. Zdaniem WSA, dowody zebrane i ocenione we wspomnianym postępowaniu karnym (tj. notatka urzędowa z miejsca kolizji, zeznania skarżącego i zeznania kierowcy R. J.) nie potwierdzają stanowiska skarżącego, że w kolizji spowodowanej przez wspomnianego kierowcę zniszczeniu uległy wykresówki. Sąd pierwszej instancji zwrócił przy tym uwagę, że istotną okolicznością wskazującą na odpowiedzialność skarżącego jest to, że rozwiązał on umowy o pracę z kierowcami K. K., K. K. i A. W. we wrześniu 2013 r., a zatem nie mogli oni jeździć w październiku 2013 r. samochodem na przemian z R. J. Oznacza to - z uwagi na treść art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85 - że wykresówki dotyczące przewozów wykonywanych przez zwolnionych kierowców powinny być w posiadaniu pracodawcy już we wrześniu 2013 r., a jeśli wykresówki kierowców K. K., K. K. i A. W. znajdowały się w samochodzie R. J. w dacie kolizji, to ewidentnie pracodawca naruszył warunki przewozu drogowego. W takiej sytuacji skarżący ponosi w pełni odpowiedzialność za nieposiadanie i nieokazanie do kontroli wszystkich 37 wykresówek i brak jest podstaw faktycznych, aby uwzględnić argumenty zwalniające skarżącego od odpowiedzialności na podstawie art. 92a i art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Za słuszne uznał Sąd pierwszej instancji stanowisko organów administracji o nieuwzględnieniu wyjaśnień skarżącego w zakresie przedłożonych przez niego dwóch umów użyczenia pojazdów będących własnością Z. C., na które skarżący powoływał się w celu wytłumaczenia braków w ewidencji kilometrów. Sąd stwierdził, że z treści tych umów jednoznacznie wynika, iż zostały one zawarte na okres, którego dotyczy kontrola i stwierdzone braki wykresówek trzech kierowców. Zdaniem Sądu, ogólny sposób sformułowania tych umów wskazuje, że nie można uznać, iż były rzeczywiście realizowane i to w takim zakresie kilometrów, jakiego dotyczą stwierdzone w czasie kontroli braki wykresówek. W celu uwiarygodnienia twierdzeń w tym zakresie skarżący przedłożył jedynie kserokopie praw jazdy dwóch osób, z których tylko jedna jest podpisana jako strona umowy o użyczenie. Ponadto za przekonywującą uznał Sąd pierwszej instancji dokonaną przez organ ocenę oświadczeń złożonych przez strony wspomnianych umów o użyczenie, zgodnie z którą umieszczenie w dokumencie prywatnym (oświadczeniu) klauzuli o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania nie ma żadnego skutku prawnego, gdyż do jego wywołania niezbędne jest wynikające z ustaw uprawnienie do umieszczenia takiej klauzuli, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego i kara pieniężna za stwierdzone naruszenie została wymierzona zasadnie i zgodnie z prawem. Prawidłowe rozstrzygnięcia organów zostały wydane na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, a organy wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą i nie naruszyły art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej powoływanej jako "k.p.a."). II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Z. C. Zaskarżył wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. , polegające na nieuwzględnieniu skargi, w skutek niedostrzeżenia poczynionych przez organ administracji publicznej naruszeń, a to: 1) niedostrzeżenia błędnej i jednostronnej oceny zeznań świadka R. J., którego depozycje złożone w postępowaniu administracyjnym stoją w oczywistej sprzeczności z ustaleniami Sądu Rejonowego w [...], w sprawie o sygn. [...], co do sprawstwa i zakresu szkody spowodowanej w dniu [...] października 2013 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie zeznań tegoż świadka za wiarygodne i ustalenie, że wykresówki znajdujące się w samochodzie nie uległy zniszczeniu, a R. J. przekazał je pracodawcy, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi; 2) niedostrzeżenie błędnej i jednostronnej oceny depozycji skarżącego, w zakresie w jakim ten wskazywał na fakt znajdowania się wykresówek w samochodzie marki Volvo, który w dniu [...] października 2013 r. uległ wypadkowi, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez wykluczenie możliwości zastosowania art. 92a ust. 4 w zw. z art. 93 ust. 7 i art. 92c ustawy o transporcie drogowym i w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi; 3) pominięcie dowolnej oceny materiału dowodowego w zakresie ustaleń dotyczących użytkowania pojazdu przez inne osoby na podstawie umów użyczenia, w szczególności nie zweryfikowania dowodów za pomocą zeznań świadków, składających oświadczenia i nieuzasadnionego zakwestionowania przedłożonych oświadczeń, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przez uznanie za słuszne obciążenie skarżącego przez organ karą pieniężną i oddalenie skargi. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że na jednostronną i powierzchowną ocenę zeznań R. J. wskazuje przyjęcie w całości za wiarygodnej przedstawionej przez niego relacji przebiegu zdarzeń z uwzględnieniem szczególnie tych okoliczności, które miały na celu umniejszenie jego odpowiedzialności za skutki i czyn, za którego popełnienie został przecież prawomocnie skazany wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 1 września 2014 r. Wszechstronna i logiczna ocena zeznań tego świadka, uwzględniająca zasady wiedzy i doświadczenia życiowego, powinna doprowadzić do wniosku, że z uwagi na grożącą nie tylko odpowiedzialność karnoadministracyjną, ale także cywilną R. J. zaprzeczał wszelkim okolicznościom wskazującym na jego winę w spowodowaniu wypadku oraz także tym okolicznościom, które miały podkreślać wielkość szkody i rozmiar zniszczeń, jakie na skutek jego zawinionego czynu poniósł pracodawca. Za niewiarygodnością zeznań R. J. przemawiają nie tylko twierdzenia skarżącego, ale i zeznania funkcjonariusza Policji P. K. oraz ustalenia Sądu Rejonowego w [...], które są spójne z wyjaśnieniami skarżącego, a sprzeczne w zakresie okoliczności spowodowania wypadku z zeznaniami R. J. Zatem co najmniej prawdopodobna, ale niestety niewyjaśniona i niezbadana szczegółowo przez organ jest relacja skarżącego, w zakresie w jakim wskazuje on na wysypanie się do przydrożnego rowu także z kabiny kierowcy wszystkich znajdujących się tam rzeczy (w tym wykresówek). Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji niesłusznie zaaprobował również ustalenia organu dotyczące użytkowania pojazdu przez inne osoby na podstawie umów użyczenia oraz arbitralnie zakwestionowanie przez organ przedłożonych przez skarżącego oświadczeń. Kwestionowanie tych dokumentów nie może opierać się na dowolności lub podejrzliwości organu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Okręgowy Inspektor Pracy (zastępowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarżący podniósł wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a konkretnie zarzucił Sądowi I instancji zaakceptowanie nieprawidłowego ustalenia przez organ stanu faktycznego, co w konsekwencji skutkowało niezastosowaniem art. 92b i art. 92c u.t.d. i wymierzeniem kary pieniężnej. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego stanowiącego podstawę ustalenia stanu faktycznego i dlatego ustalił ten stan niezgodnie z rzeczywistością (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.). Z powyższym stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić, gdyż Sąd I instancji wbrew zastrzeżeniom skarżącego należycie przeprowadził postępowanie sądowe w tej sprawie, dokonując wnikliwej kontroli zaskarżonej decyzji również i przede wszystkim w zakresie ustalenia prawidłowego stanu faktycznego w oparciu o zebrany w pełni materiał dowodowy i jego wszechstronną oceną zgodną z wymogami art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Ocena materiału dowodowego, a w szczególności wiarygodności świadków i złożonych dokumentów dokonana przez organ a następnie zaakceptowana przez Sąd I instancji, nie budzi zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poważniejszych wątpliwości. Ustawa o transporcie drogowym w art. 92a ust. 1 przewiduje odpowiedzialność karno-administracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, m.in. obowiązku przechowywania i udostępniania wykresówek. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny, co oznacza, że jest niezależna od winy podmiotu naruszającego obowiązki lub warunki przewozu. Wyjątek od zasady odpowiedzialności obiektywnej podmiotu wykonującego przewóz został uregulowany w art. 92c ust. 1 u.t.d. Zgodnie z pkt 1 tego przepisu, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Niewątpliwie, to przewoźnik jest zobowiązany do wykazania, że spełnione zostały przesłanki wyłączające jego odpowiedzialność za naruszenie przepisów o transporcie drogowym (vide wyrok NSA z 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt II GSK 1597/14). Jak już wskazał Sąd I instancji, to w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób uznać, by przesłanki egzoneracyjne określone w wymienionych przepisach zostały spełnione. W żaden sposób nie zostało udowodnione, że brakujące wykresówki zostały zniszczone w czasie wypadku komunikacyjnego, jakiemu uległ jeden z kierowców zatrudnionych u przewoźnika. Przede wszystkim prawidłowo zauważył Sąd I instancji, że obowiązek przechowywania wykresówek w celu ich kontroli i okazania właściwym organom obciąża przewoźnika i nie zwalnia go z tego obowiązku fakt przechowania wykresówek przez kierowcę, w sytuacji gdy powinny być one zdeponowane u przewoźnika po ich sporządzeniu i wykonaniu przewozów. Również brak było podstaw do zakwestionowania ustaleń dokonanych przez organ w zakresie rzekomych umów użyczenia pojazdów innym przewoźnikom i w związku z tym brak wykresówek za okresy użyczenia pojazdów. Sąd I instancji w sposób bardzo szczegółowy odniósł się do tego zarzutu i dowodów uzasadniających zarzut. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja Sądu I instancji nie świadczy o pominięciu dowolnej oceny materiału dowodowego w zakresie ustaleń dotyczących użytkowania pojazdu przez inne osoby na podstawie umów użyczenia, a wprost przeciwnie dowodzi, że Sąd ten dokonał analizy oceny materiału dowodowego w tym zakresie i wysnuł z niej prawidłowe wnioski. Skoro skarżącemu nie powiodło się podważenie prawidłowości faktycznych ustaleń przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia, to należało przyjąć, że dokonana przez organ oraz Sąd I instancji subsumpcja ustalonego stanu faktycznego do zastosowania przepisów prawa materialnego była w pełni prawidłowa. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.