II SA/Gl 302/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2014 r. sprawy ze skargi "A" w K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1974 roku – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) udzielił S. S. pozwolenia na użytkowanie garażu blaszanego zlokalizowanego na nieruchomości w R. przy ul. [...] i [...] o nr geodezyjnym "1". Powyższa decyzja została doręczona m. in. "B" [...] roku. Wyżej opisana decyzja została zaskarżona w drodze odwołania z dnia [...] roku przez "A". Z kolei pismem z dnia [...] roku "A" domagał się przywrócenia terminu do złożenia odwołania na podstawie art. 58 kpa, twierdząc że nie został dopuszczony do postępowania zakończonego decyzją PINB z dnia [...]roku, a decyzja ta nie została mu doręczona. Wyjaśnił nadto, że decyzję z dnia [...]roku otrzymał od innego uczestnika postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]roku – po rozpatrzeniu wniosku z [...]roku – odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...]roku, a następnie postanowieniem z dnia [...]roku stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] roku. "A" pismem z dnia [...]roku, który wpłynął do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w dniu [...] roku, wniósł o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją tego organu z dnia [...] roku. Jako podstawę wznowienia podał art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania podano, że wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] roku bez swojej winy. Organ nadzoru budowlanego nie zawiadomił wnioskodawcy o wszczęciu postępowania, poszczególnych czynnościach i nie doręczył mu decyzji z dnia [...]roku. Zdaniem autora wniosku wnioskodawcy służył przymiot strony w postępowaniu w którym wydano decyzję z [...]roku. Wskazał także, że bieg miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa, rozpoczął się w dniu [...] to jest w dniu doręczenia postanowienia [...]WINB w K. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Dopiero bowiem w dniu [...] roku wnioskodawca mógł stwierdzić, że decyzja z dnia [...] roku jest prawomocna, a więc służy od niej wniosek o wznowienie postępowania. Podkreślono, że [...]WINB w K. w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] roku pouczył wnioskodawcę o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją przez stronę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku na podstawie art. 149 § 3 i § 4 w związku z art. 147 i art. 148 kpa odmówił wznowienia postępowania zakończonego prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]roku. Decyzja PINB z dnia [...]roku stała się ostateczna w dniu [...] roku i od tej decyzji wnioskodawca złożył odwołanie pismem z dnia [...] roku. Właśnie ten dzień, to jest [...] roku, jest dniem w którym wnioskodawca dowiedział się o przedmiotowej decyzji. Zatem jego wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...]roku, zawarty w piśmie z [...] roku został złożony po terminie określonym w art. 148 § 2 kpa. Ponieważ termin do złożenia wniosku o wznowienie nie został zachowany organ był zobligowany do wydania rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia postępowania. Organ orzekający powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 lutego 2013 roku stwierdzając, że w przypadku podania podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa termin do złożenia wniosku (podania) o wznowienie biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, którą chce wzruszyć. Złożenie podania o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Złożenie podania o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył "A" zarzucając, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego: art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 w związku z art. 149 § 3 kpa. Żalący wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu zażalenia, wskazano na orzecznictwo sądowoadministracyjne, stwierdzono, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania należy liczyć od dnia, w którym wnioskodawca dowiedział się o uzyskaniu przez decyzję (tu decyzję z dnia [...]roku) przymiotu ostateczności. Dowiedzenie się bowiem o decyzji nieostatecznej nie daje podstaw do skutecznego wniosku o wznowienie postępowania. Oznacza to, że termin do złożenia wniosku o wznowienie powinien biec od [...] roku, to jest od daty doręczenia wnioskodawcy postanowienia [...] WINB stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, z dnia [...] roku, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 141 § 1 oraz art. 148 § 2 kpa, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W jego ocenie z art. 148 § 2 kpa wynika, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jeżeli więc ten termin nie zostanie zachowany organ zobowiązany jest do odmowy wznowienia postępowania. Organ odwoławczy przyznał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieją dwie grupy poglądów. Pierwsza z nich oparta jest o literalne brzmienie art. 148 § 1, a tym samym art. 148 § 2 kpa. Druga grupa (m. in. wyrok WSA w Warszawie powołany przez stronę skarżącą) umożliwia liczenie powyższego terminu od daty dowiedzenia się przez stronę o ostateczności decyzji. Organ przychylił się do pierwszej grupy poglądów i swoje stanowisko w tym zakresie uzasadnił. Wreszcie organ stwierdził, że skarżący we wniosku o wznowienie postępowania nie przytoczył okoliczności uzasadniających wskazaną przesłanką z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Skarga "A" w K. w istocie stanowi powtórzenie argumentów odwołania. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji strona skarżąca zarzuciła, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 148 § 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa przez uznanie, że początek biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie prawomocnie zakończonego postępowania przypada na dzień powzięcia wiadomości o wydaniu decyzji administracyjnej, podczas gdy ww. termin może rozpocząć swój bieg dopiero z chwilą, gdy strona dowiedziała się o tym, że decyzja administracyjna jest ostateczna. W skardze wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając jeszcze raz, że termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, którego podstawą jest art. 145 § 1 pkt 4 kpa rozpoczął w sprawie bieg w dniu [...] roku, to jest w dniu powzięcia przez skarżącego wiedzy o istnieniu decyzji z dnia [...]roku, a nie w dniu [...] roku, gdy skarżącemu doręczono postanowienie [...]WINB z dnia [...] roku stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane postanowienie – w ocenie składu orzekającego – nie narusza bowiem prawa w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie, a tylko w takim przypadku Sąd władny był do jego uchylenia, czy stwierdzenia nieważności. Taki zakres orzekania sądów administracyjnych wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). W świetle tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ([...] WINB) z dnia [...] roku, którym odmówiono wznowienia postępowania zakończonego prawomocną decyzją PINB z dnia [...]roku z uwagi na złożenie wniosku o wznowienie po terminie określonym w art. 148 § 2 kpa. Spór w sprawie dotyczy tego, kiedy rozpoczyna bieg termin z art. 148 § 2 kpa to znaczy czy w dacie dowiedzenia się przez stronę (składającą wniosek o wznowienie) o decyzji czy też w dacie gdy uzyskała ona wiadomość o ostateczności tej decyzji. W sprawie następujące fakty są bezsporne. Skarżący o decyzji dowiedział się [...] roku, o tym że decyzja ta jest ostateczna w dniu [...] roku, wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa został złożony przez skarżącego w dniu [...] roku. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że instytucja wznowienia postępowania (art. 145-153) należy do tak zwanych nadzwyczajnych trybów postępowania i tryb ten stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w sposób precyzyjny w kpa. Kodeks postępowania administracyjnego wymienia przesłanki wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Wszczęcie postępowania wznowieniowego nie jest więc możliwe z innych przyczyn, chyba że przepisy szczególne przewidują w konkretnych przypadkach taką możliwość (J. Jamiołkowski, Glosa do wyroku NSA z 26 stycznia 2009 roku, II OSK 51/08, Casus 2009, nr 2, s. 36). Jedną z przesłanek uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego jest fakt, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu – art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Złożenie przez stronę (w tym wypadku skarżącego) podania o wznowienie wszczyna postępowanie wstępne, które kończy się postanowieniem o wznowienie postępowania lub postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania. We wstępnej fazie postępowania organ bada wyłącznie czy wniosek o wznowienie oparty został o ustawową przesłankę wznowienia oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. W przypadku ujawnienia w postępowaniu wstępnym, że wniosek o wznowienie nie został złożony w terminie z art. 148 kpa – organ jest zobowiązany do wydania postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania. Niewątpliwie więc jedną z przeszkód nie pozwalających na wznowienie, na żądanie strony, postępowania administracyjnego jest niedochowanie przez nią terminu zgłoszenia tego żądania (przy braku wniosku o przywrócenie uchybionego terminu). Organ administracji obowiązany jest z urzędu zbadać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 148 § 2 kpa, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Z akt sprawy wynika i skarżący nie kwestionuje fakt, że o decyzji z dnia [...]roku dowiedział się w dniu [...] roku, a wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją złożył w dniu [...] roku. Wniosek ten został zatem złożony po terminie z art. 148 § 2 kpa, a w związku z tym organ był zobowiązany do wydania zaskarżonego postanowienia. Z literalnego brzmienia art. 148 § 2 kpa wynika, że miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Termin ten może tym samym rozpocząć swój bieg, jeszcze przed uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję kończącą postępowanie w sprawie, w której strona domaga się wznowienia postępowania. Istotnie w orzecznictwie, jak na to wskazuje skarżący, pojawiły się poglądy, iż termin ten nie może rozpocząć biegu przed uzyskaniem przez decyzję, kończącą postępowanie w sprawie, w której wznowienia domaga się strona, przymiotu ostateczności. Tego poglądu jednak skład orzekający nie podziela z tego przede wszystkim powodu, że postępowanie w przedmiocie wznowienia ma charakter nadzwyczajny, co wyklucza zastosowanie wykładni rozszerzającej do przepisów regulujących jego przebieg. Zdaniem składu orzekającego oznacza to zastosowanie do przepisu art. 148 § 2 kpa wykładni literalnej. W tym stanie rzeczy skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.).