III SA/Gd 237/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2014 r. sprawy ze skargi "A" Spółki Jawnej w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 5 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych oddala skargę. Postanowieniem z dnia 27 grudnia 2013 r., nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 219 k.p.a. w związku z art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 80, poz. 903 ze zm.) odmówił Spółce Jawnej I. D. P. z siedzibą w S. wydania zaświadczenia o samodzielności dla czterech wyodrębnionych lokali mieszkalnych usytuowanych na działce nr 624, obręb 14 przy ulicy [...] w S.. W uzasadnieniu wskazano, że stwierdzono rozbieżność pomiędzy załączoną do wniosku inwentaryzacją budowlaną podwykonawczą pod nazwą "Budynek mieszkalny – rozdzielenie dwóch lokali mieszkalnych 1A i 1B na cztery samodzielne lokale mieszkalne A, B, C, D" a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" uchwalonym Uchwałą Nr XII/159/07 Rady Miejskiej w S. z dnia 27 czerwca 2007r., decyzją Nr [...] z dnia 29.11.2011 r. o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowego budynku ze zmianą z dnia 21.10.2013r., zatwierdzonym projektem budowlanym przedmiotowego budynku oraz kserokopią przyjętego bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy otrzymaną od Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z dnia 21 listopada 2013 r. Zdaniem organu, wydanie wnioskowanego zaświadczenia byłoby sprzeczne ze stanem faktycznym przedstawionym w powyższych dokumentach. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał na wskazanym terenie tylko zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, której definicja znajduje się w § 3 pkt 2 warunków technicznych, a wniosek inwestora dotyczy potwierdzenia zaświadczeniem zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej. Wydane pozwolenie na budowę obejmowało budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący z dwoma lokalami mieszkalnymi, zmiana obejmowała wyłącznie zgodę na instalację gazową dla dwóch lokali. Zgodnie z zaświadczeniem o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku, zrealizowany obiekt jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z dwoma lokalami mieszkalnymi. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Spółka Jawna I. D. P. zarzucając organowi naruszenie art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali oraz art. 10 § 1 k.p.a., art. 217 § 1 i 2 k.p.a., art. 218 § 2 k.p.a.. Spółka wskazał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały wszelkie przesłanki do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę, bowiem przedmiotowe lokale zostały wydzielone trwałymi ścianami w obrębie budynku, którego budowa została zakończona. Lokale te są przeznaczone na stały pobyt ludzi i wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych. Zdaniem Spółki organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie wykroczył poza ramy koniecznego postępowania wyjaśniającego. W sprawie konieczne było zbadanie, czy przedmiotowe lokale spełniają wymagania o których mowa w art. 2 ustawy o własności lokali. Postanowieniem z dnia 5 lutego 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że organ nie mógł spełnić żądania inwestora z uwagi na treść znajdujących się w jego posiadaniu dokumentów. Jeżeli stan prawny lub faktyczny jest sporny, organ nie może wydać zaświadczenia. Stwierdzenie, że lokale wyszczególnione we wniosku służą zaspokojeniu potrzeb mieszkalnych możliwe byłoby jedynie w przypadku, gdyby zostało udzielone pozwolenie na użytkowanie budynku, w którym lokal ten jest usytuowany. Zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. W przypadku gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie jest wymagana, koniecznym jest zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy. Jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji, możliwym jest rozpoczęcie korzystania z obiektu (art. 54 Prawa budowlanego). Organ odwoławczy wyjaśnił, iż z załącznika do ustawy Prawo budowlane wynika, iż budynki mieszkalne jednorodzinne zostały zaliczone do kategorii I, w związku z czym w stosunku do nich nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a wyłącznie dokonanie zgłoszenia. Z kolei budynki mieszkalne wielomieszkaniowe mieszczą się w kategorii XIII - pozostałe budynki mieszkaniowe i są objęte dyspozycją art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tak więc koniecznym jest przed rozpoczęciem użytkowania uzyskanie decyzji, o której mowa w tym przepisie. Zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W ocenie organu analiza żądania wnioskodawcy prowadzi do wniosku, że budynek przy ul. [...] w S., posadowiony na działce nr 624 nie jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, bowiem wydzielone w nim mają być cztery lokale mieszkalne, a nie tylko dwa. W związku z powyższym, budynek ten powinien zaliczać się do kategorii XIII załącznika do ustawy Prawo budowlane. Dla takiego budynku, zgodnie z art., 55 ust. 1 pkt 1 ustawy niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. W aktach sprawy brak jest ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na użytkowanie budynku przy ul. [...], w związku z czym opierając się na wykładni dokonanej w orzeczeniach sądów administracyjnych, o których mowa powyżej, Kolegium stwierdziło, iż wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności czterech lokali mieszkalnych nie jest możliwe. Brak jest bowiem dokumentu pozwalającego na stwierdzenie, że cztery lokale znajdujące się w budynku przy ul. [...] w S. służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Nadto Kolegium wskazało, że dopuszczenie do użytkowania dwóch lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] może budzić wątpliwości również ze względu na różnice względem projektu. Wyodrębnienie czterech zamiast dwóch lokali w budynku może świadczyć o budowie niezgodnej z otrzymanym pozwoleniem. Wydanie zaświadczenia skutkowałoby zalegalizowaniem działań, które nie znajdują ochrony w obowiązującym porządku prawnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła I. D. P. S. J. w S. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji i zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie artykułów 6 k.p.a., 217 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka powołała się na zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., podnosząc, iż, zgodnie z tą zasadą i art. 217 § 1 i 2, przedmiotem potwierdzenia zawartego w zaświadczeniu wydanym przez organ administracji mogą być tylko i wyłącznie te fakty lub stan prawny, jakich wymaga przepis prawa. Według skarżącego, organy I i II instancji oparły odmowę wydania zaświadczenia na przesłankach nieobjętych hipotezą w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Spółka powołała się na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 395/2012, w którym stwierdzono, iż przy wydawaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu brak jest podstaw do stosowania kryteriów wynikających z prawa budowlanego i przepisów wykonawczych tej ustawy. Przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nie jest stwierdzenie, czy lokal może nadawać się do użytkowania. Zdaniem skarżącej spółki, organy administracji nie dokonały oceny lokali sprawdzając kryteria zgodnie z art. 2 ust 2 ustawy o własności lokali. W orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdzono, że wniosek o wydanie zaświadczenia w celu wydzielenia samodzielnych lokali mieszkalnych w istniejącym budynku powinien być rozpoznawany w granicach wskazanych w art. 2 ust. 3 w zw. z ust. 2 ustawy o własności lokali. Zaświadczenie, o jakim mowa w art. 2 ust 2 ustawy o własności lokali, nie może być porównywalne z wyrażoną w formie postanowienia opinią organu administracji wyrażającą, stosownie do art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Wniosek powinien być rozpatrzony w granicach art. 2 ust. 3 w zw. z ust. 2 ustawy o własności lokali. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie odpowiada prawu, pomimo tego, że jego uzasadnienie nie może być uznane za w pełni trafne. Uzasadnienie to koncentruje się bowiem przede wszystkim na kwestii braku wymaganego pozwolenia na użytkowanie budynku, który wskutek wyodrębnienia czterech lokali mieszkalnych miałby uzyskać status budynku wielorodzinnego. Sama zasada uzależnienia możliwości wydania zaświadczenia o samodzielności lokali od pozwolenia na użytkowanie budynku, w którym są położone pozostaje kontrowersyjna w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 17 listopada 2011r. sygn.. akt I OSK 646/11 oraz z 24 kwietnia 2014r. sygn.. akt I OSK 908/13 według których pozwolenie na użytkowanie jest konieczne dla uzyskania zaświadczenia i wyrok NSA z 8 lutego 2012r. sygn.. akt I OSK 1653/11 zawierający tezę przeciwną). Zdaniem Sądu w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę jej rozstrzygnięcie nie wymagało jednak zajęcia stanowiska co do powyższego problemu. Jak wynika bowiem ze znajdującego się w aktach administracyjnych projektu architektoniczno – budowlanego jak i z uzyskanego pozwolenia na budowę skarżąca spółka jako inwestor wzniosła dom jednorodzinny. Pojęcie domu jednorodzinnego jest definiowane w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013r. Nr 1409 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie mowa jest o budynku mieszkalnym jednorodzinnym należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Jednym z elementów konstrukcyjnych pojęcia domu jednorodzinnego jest zatem wyraźny zakaz wydzielania w nim więcej niż dwóch lokali mieszkalnych. Powyższa definicja ustawowa sformułowana została wprawdzie w ustawie Prawo budowlane, lecz w innych przepisach prawa brakuje odmiennej regulacji określającej znaczenie pojęcia domu jednorodzinnego. Określenia takiego brak w szczególności w ustawie z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 80, poz. 903 ze zm.). Analizowana definicja nawiązuje zaś do unormowań ustawy o własności lokali w ten sposób, że odwołuje się do "wydzielania lokali mieszkalnych" – co oczywiście stanowi domenę tej właśnie ustawy. Skoro tak, to względy spójności systemu prawa nakazują uwzględniać przy stosowaniu przepisów ustawy o własności lokali dotyczących wydzielania lokali w domu jednorodzinnym przywołaną wyżej ustawową definicję takiego domu. Skoro elementem pojęcia domu jednorodzinnego jest wyraźnie sformułowane ograniczenie możliwości wydzielenia w nim odrębnych lokali mieszkalnych do dwóch, to uznać należy za całkowicie niedopuszczalne wydzielenie większej ilości lokali. Nie budzi żadnych wątpliwości, że celem wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali jest wyodrębnienie (wydzielenie) odrębnej własności lokali. Skoro wyraźny przepis prawa uniemożliwia wyodrębnienie więcej niż 2 lokali w domu jednorodzinnym, to dopóki budynkowi wzniesionemu przez skarżącą spółkę przysługuje status takiego domu, uznać należy za niedopuszczalne wydanie zaświadczeń o samodzielności większej liczby lokali. Skarżąca spółka domagała się wydania zaświadczeń o samodzielności czterech lokali mieszkalnych w domu jednorodzinnym. Uczynienie zadość temu żądaniu było niemożliwe z powodów wskazanych wyżej. W tym stanie sprawy Sąd uznał, że wprawdzie nie można podzielić w pełni argumentów uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, lecz wadliwość ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Skoro zaś rozstrzygnięcie dokonane zaskarżonym postanowieniem było zgodne z prawem Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.